以色列的非营利组织发展与管理

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2011年9月,笔者随团赴以色列,对该国非营利组织的发展和管理情况进行工作访问,先后与以色列司法部非营利组织注册登记局、以色列社区联合会的负责人,就社会组织管理和社区建设的有关情况进行了工作会谈,并实地考察了非营利组织“撒拉之手”、残疾人康复和培训中心、老年人活动中心、福利院等。

    一、以色列的基本国情

    以色列,希伯来语中意为“与神角力者”,位于西亚黎凡特地区,地中海的东南方向。以色列历史悠久,是世界主要宗教犹太教、伊斯兰教和基督教的发源地。以色列于1948年宣布独立建国,人口约774.6万,其中75%左右为犹太人,是世界上唯一以犹太人为主体的国家。2010年,以色列实现国内生产总值2155亿美元,人均国内生产总值达到28640美元,位居世界前列。

    以色列实行议会民主制,以立法、行政和司法三权分立为主要政治制度。在以色列没有一部统一的宪法,由议会颁布的14部基本法构成了法律的主要内容,在非营利组织管理方面,主要的法律依据有《税法》、《非营利组织法》、《基金会法》、《社团法》,以及一系列相关的规范性法律文件。在以色列,公办机构、社区组织、民办机构和志愿服务组织极其普遍,服务内容涵盖了老人照料、单亲家庭救助、儿童教育、青少年教养、就业培训、酗酒和吸毒防治、移民服务、缓刑管教、辍学补习、残疾人康复、困难寄宿等各个方面,社会服务总体上可以满足于社会上不同人群的各种需求。

    二、非营利组织发展的基本特点

    按照相关法律,以色列的非营利组织被划分为四种主要类型,即社团(依据1980年《社团法》)、社会企业(依据1999年《公司法案》)、合作社(依据1933年《合作社条例》)和基金会(依据1979年《信托法》、《基金会法》)。

    近些年来,以色列非营利组织数量一直稳定增长,从1997年的15,380家,到2009年达到26000多家,目前全国约有30000家各类非营利组织,以色列国民拥有非营利组织的数量也从1997年的2.6:1000人提高到现在的4:1000人。在以色列,非营利组织(包括外国非营利组织和国际性组织)必须经过注册登记才能开展活动,并享受相应的税收优惠。以色列的非营利组织经过多年发展,已经成为该国经济、社会事业建设的重要力量,非营利组织每年的收入大约有300亿美元,拥有超过12万名志愿者,吸纳超过30万人就业,占到全国就业总人口的13%。

    与以色列政府对非营利组织开放、支持的态度相对应,以色列的非营利组织的发展主要有以下几个特点。

    (一)登记条件宽松

    以色列非营利组织统一由司法部负责登记。以色列司法部负责下设法人登记管理局,统一负责以色列全国的法人登记。以色列法人登记管理局成立于2006年4月,分为两个部分,分别为商业法人登记局和非营利组织登记局,前者主要负责公司、合伙组织、典当行等组织的登记和管理,后者即非营利组织登记局主要负责非营利组织、社会企业(或称公益性公司)的登记和监管。在以色列,只要拟成立的非营利组织具备名称、宗旨、章程、工作人员、办公地点,承诺非营利性、无犯罪记条件,即可申请登记。另外,申请登记的非营利组织没有注册资金的限制,对其章程的要求也不高,一般比较简单。非营利组织一经登记即有效,其法人资格不受时间限制。

    (二)管理相对严格

    虽然登记条件比较宽松,但以色列政府对非营利组织的管理却比较严格。在日常监管上,主要有现场检查、临时抽查、向非营利组织派驻官员共同工作等方式。临时抽查前登记机关不会提前通知;派驻官员共同工作主要是为了帮助非营利组织更好开展项目,同时也可以发现并纠正非营利组织的不当或违法行为。在年度检查上,按照以色列《非营利组织法》的有关规定,非营利组织应在每年6月30日之前向登记机关提交年度报告,年度报告的内容包括非营利组织的活动开展情况、财务收支情况、下一年度的工作计划等。年度报告提交后,登记机关会统一将有关报告发布在网站上,供公众查询和监督。逾期没有提交报告的,将有可能被登记机关注销。在信息公开上,以色列政府非常重视,要求非营利组织所有信息都能在网站或有关媒体上查询到,包括非营利组织的注册信息、负责人情况、日常活动情况、年度工作报告、财务审计报告等,做到完全透明化。在违法处罚上,对于发现有违反法律或章程规定的非营利组织,登记机关可以采取撤销“科学管理证书”资格、行政约谈负责人、行政罚款(包括对非营利组织的罚款,以及对董事会成员个人的罚款)、对非营利组织进行重组合并、注销登记等手段,进行处罚和规范。

    (三)给予资金支持和税收优惠

    在以色列,所有非营利组织每年总收入大约有300亿美元,其中有大约80%来源于政府财政。政府支持非营利组织的财政资金,主要通过直接资助和购买服务两种方式支付。对于社会发展有利而自身发展受限的非营利组织,政府会采取直接补贴的方式给予其一部分活动资金,扶持其发展壮大;但更多的是政府通过购买非营利组织提供的服务,以间接的方式提供给非营利组织。比如代表团走访的Holland儿童发育迟缓康复与照料中心,该中心是一家为智力残疾儿童提供康复和护理的非营利组织,目前设有3个幼儿中心,已累计治疗140多名残障儿童。据该中心负责人介绍,该中心成立以来的运行经费均来自于政府购买服务获得的收入,其中,75%的资金来源于社会事务和服务部承担,25%的资金来源于地方政府。在税收优惠方面,以色列《税法》规定,非营利组织符合一定条件,便可向税务部门申请免税资格,免除所得税。同时,机构和个人向非营利组织进行捐赠时,也可以获得相应的税收减免,按照有关规定,当企业和个人向具备免税资格的非营利组织捐款时,只要捐赠额度在50美元至250万美元之间,即在纳税总额35%以内的部分,都准予在计算应纳税所得额时扣除。据有关统计,在2005年,非营利组织累计获得的免税金额约有4.3亿新谢克尔,折合1.1亿美元。但是在2002年,只有约22%的非营利组织才能从政府获得资助。

    (四)通过颁发“科学管理证书”提高非营利组织运作能力

    为切实加强非营利组织的内部管理,规范外部行为,以色列政府针对非营利组织专门制定了一个资格认证规定,即“非营利组织科学管理规范”,该规范规定,符合规范的非营利组织可以获得“科学管理证书”的资格认证,该资格认证在申请政府资助、申请免税、公开募捐等方面,都有区别于一般非营利组织的优势。从1998年开始,以色列政府规定,非营利组织如果想申请获得政府资助,必须获得非营利组织登记局颁发的“科学管理证书”,以保证其内部管理及运行的合法、有效和安全。随后,政府又进一步提出,非营利组织只有获得“科学管理证书”,才有资格作为政府购买服务的对象。同时,登记局在颁发“科学管理证书”后,也会实时检查非营利组织的运行情况,保证该认证的有效性。

    “非营利组织科学管理规范”涵盖了非营利组织的组织机构建设、名称、宗旨、章程管理、年检材料提交、财务管理、资产的管理和使用、内部人员回避和关联交易管理、重组和注销等多方面内容。如按照“非营利组织科学管理规范”的有关规定,一个非营利组织如果想获得科学管理证书,在组织机构上,就通常需要具备以下一些条件:有会员大会、审计委员会和理事会,年收入超过100万新谢克尔的非营利组织还要有一名注册会计师,专门负责财务报告;在章程和宗旨上,要坚持不以营利为主要目标,收入不在会员间分配,开展的活动要符合章程规定,会员权利具有人身专属性,所有会员权利平等。

    (五)积极参与社会服务与社会管理

    目前以色列社会中,在政府之外,服务提供主体还包括了企业、非营利组织、个人等。在以色列,大约有20%的成年人都是志愿服务者,他们活跃在大约278 支群众性志愿团体中,进行保健和社会服务。在残疾人救助领域最大的非营利组织“撒拉之手”,从租赁残疾人康复辅助器械起家,目前在全国已有超过100个分支机构,服务范围涵盖了残疾人康辅器具租赁、维修、日间照料中心、紧急呼救中心、特殊儿童康复中心等,拥有超过6000名志愿者,2010年共救助残疾人42万多名,运营费用达6900万美元,产生超过4亿美元的社会经济价值

    三、相关启示

    以色列依靠雄厚的政府财政,保障了高水平的社会福利,在社会管理方面,鼓励公民和非营利组织参与公共生活,积极扶持发展非营利组织,同时通过各种比较严格有效的手段进行监督,保证了非营利组织运作的规范合法。其经验和做法,对于我国社会组织管理工作,有一定的借鉴意义。

    (一)重视社会组织的积极作用

    以色列政府非常重视非营利组织的积极作用,对于非营利组织也保持着开放和支持的态度,在登记、发展等方面给予了充分的支持和理解。我国的社会组织的发展虽然起步较晚,但在经济和社会各个领域同样发挥着重要的作用。截至2011年第二季度,全国依法登记的社会组织已经超过44.8万个,其中社会团体24.6万,民办非企业单位19.9万,基金会2311家。据统计,各类社会组织每年募集资金100多亿元,用以减贫济困、救灾防灾等社会公益事业;在教育方面,各类社会组织兴办民办幼儿园8.3万家,占到全国幼儿园总数的62%,民办高校640所,在校学生占到全国高校在校学生总数的19.4%;在吸纳就业方面,我国各类社会组织提供了超过1000万个专兼职工作岗位,民办职业培训机构有2万多家,每年培训近1000万新生劳动力,对提高就业者的就业能力起到了重要作用。另外,据不完全统计,我国的全国性社会组织已经在122个国际组织中担任领导职务,在25个国际组织中担任专门委员会领导职务,在92个国际组织中担任理事。

    (二)加大政府对社会组织的税收优惠和扶持政策

    以色列对非营利组织采取了“放水养鱼”的办法,一方面,给予非营利组织必要的财政资助和税收减免,另一方面,要求非营利组织在享受这些条件的同时,向社会提供低偿或无偿服务,以此作为报答。我国财政部、税务总局、民政部等部门依照有关法律法规,也制定了社会组织所得税、营业税减免以及公益性捐赠税前扣除资格等政策性文件。按照现有政策规定,符合条件的社会组织的收入不征收企业所得税,社会团体按照规定收取的会费不征收营业税,企业通过公益性社会组织用于公益事业的捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分准予在计算应纳税所得额时扣除,个人通过社会组织向公益事业的捐赠支出按照有关规定在所得税税前扣除。这些优惠政策在一定程度上缓解了社会组织的资金紧张问题,但是,目前的税收优惠政策也存在一定的问题,如民办非企业单位无法享受税收优惠资格、社会组织获得税收优惠资格十分困难、享受税收优惠的捐赠范围比较窄等问题。同时,政府可以考虑将购买社会组织服务纳入政府财政预算,并可以利用财政资金设置社会组织发展专项基金,用以扶持社会组织发展和能力建设,解决社会组织发展的资金瓶颈。

    (三)积极发挥社会组织在社会服务中的作用

    作为独立于政府和市场的第三部门,非营利组织在以色列的社会服务体系中发挥着非常重要的作用,既弥补了政府缺位和市场失灵带来的服务缺口,又很好地调动了公民参与社会管理和社会服务的积极性,提高了公民参与社会事务的意识和能力,值得我们学习。如前文所述,我国社会组织在经济社会各个领域的作用越来越重要,经济领域中,行业协会提供中介服务、反映合理诉求、平衡各方利益、调解贸易纠纷、开展行业自律、规范竞争行为等服务;公益领域中,慈善类社会组织通过开展减贫济困、安老抚幼、扶弱助孤、助学就医、法律援助等公益服务活动,弘扬慈善文化,增进社会稳定;在城乡基层社区,各类社区社会组织通过开展农村专业经济服务、科技普及宣传、兴趣爱好活动、人民调解、治安维护等服务,弥补政府公共服务的盲点,扩大社会成员对社会事务的共同参与。进一步发挥社会组织在社会服务中的积极作用,一方面,要让社会组织有事可做,即加快政府职能转移进度,把一些公益性、服务性、社会性的公共服务职能,通过授权、委托方式转移给社会组织;另一方面,要让社会组织有能力做事,即通过政府购买服务、税收减免、设立社会组织发展基金等方式,提高社会组织的资金能力,通过公益创投、社会组织孵化器等方式,提高社会组织的运作能力。

    (四)完善科学、有效的社会组织监管机制

    从总体上看,以色列对待非营利组织的态度是开放和支持的,但这并不能说明该国对非营利组织的监管也是松懈的。恰恰相反,以色列的非营利组织监管制度是严格而苛刻的,如通过不定期的现场抽查、完全的信息公开、不能延误的年度检查、与募捐、免税资格挂钩的评估等手段,要求非营利组织严格遵守相关的法律法规和管理制度。比较而言,我国的社会组织监管机制在力度和效果上,都还存在一定差距。一方面,应加大现有的监督管理措施力度,如提高社会组织信息公开程度,加强社会组织年度检查力度,将社会组织评估与享受减免税、承接政府转移职能等资格挂钩,加大对违法社会组织行政处罚,对社会组织日常行为进行抽查和现场检查等;另一方面,还应拓宽对社会组织行为的监管范围,将没有法规约束的空白地带纳入监管视野。如对社会组织重大活动和重大事项进行监管,对在境外登记的社会团体和挂有社会组织名称的企业在我国活动进行监管,对社会组织与企业合作开展公益项目从事营和开展经营活动进行规范,等等,以建立起科学合理的社会组织监管机制,做到有法可依,依法活动。