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一、北京市民办非企业单位的现状依照国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》的界定，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。其从事的社会服务活动应与事业单位相同，主要在不以营利为目的的教育、科学研究、医疗卫生、社会公共文化、社会公共体育和社会福利等领域。1996年开始，在市委、市政府的重视和支持下，北京市民办非企业单位的管理工作不断加强，2000年以来民办非企业单位获得迅猛发展。 一是发展势头强劲。从统计数据看，2001年底全市成立登记民办非企业单位840个，2003年底为1607个，增长91%，连续两年递增40%以上；截至2005年3月底，全市民办非企业单位共有2139个，比2003年底增长33%。其中，教育1737个，占81.2%，科学研究机构 (含社会科学研究机构)133个，占6.2%，社会公共文化机构33个，占1.5%，医疗卫生机构57个，占2.7%，社会体育机构94个，占4.4%，社会福利机构56个，占2.6%。随着国务院《中外合作办学条例》的实施，涉外民办非企业单位的成立登记开始起步。 二是区（县）级占绝对主体，社区级微乎其微。调研统计总数为1206个，其中市级130个，占10.78%；区（县）级1046个，占88.47%；社区级4个，占0.33%。这种现状形成的原因至少有二：一是社区级民非单位本身的力量薄弱，完全靠自身努力难以发展壮大；二是政府管理部门忽视了社区一级民非单位的建设，抑或并未真正予以重视。 三是行业类别齐全，教育一枝独秀，法律几近于零。2139个民办非企业单位中，涉及教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务及其他行业。其中，教育1737个，占81.2%；卫生57个，占2.6%；文化33个，占1.5%；科技(含社会科学研究)133个，占6.2%；体育94个，占4.3%；民政56个，占2.6%；法律3个，占0.1%；其他26个，占1.2%。很显然，教育类民办非企业单位居于非常突出的地位，而其他行业的发展则相对缓慢，尤其法律，几近于零。 四是从业人员结构状况。在调研的1206个民办非企业单位中，从业人员总数为30583人，其中人数最多的是教育类，共22775人；最少的是法律服务类，为33人。从年龄结构来看，平均年龄为38.17岁。其中最年轻的为法律服务类，为34岁；最大的为卫生类，为46.27岁。从学历结构看，研究生以社科类为最多，比例为37.01%；本科生占比例最高的依次为体育类、法律服务类，分别为42.81%、42.42%；大专占比例最高的是教育类，为31.45%；大专以下中比例最高的是民政和其他类，均为60.35%。从职称结构看，高级职称占比例最高的是劳动类，为30.92%；中级职称中比例最高的是体育类，为33.88%；初级职称占比例最高的是社会科学类，为29.92%。从户籍结构看，本市户口比例较高的依次是体育、民政，分别为91.07%、87.68%；外埠户口比例较高的依次是民政、卫生，分别为48.89%、39.08%。另外，从总体来看，城八区的民非事业单位要比郊区县发达得多。海淀区、东城区的民非数量最多，依次为309个、203个；数量最少的是延庆、密云，分别为30个、36个。 二、制约北京市民办非企业事业发展的政策因素（一）关于民办非企业单位的服务领域 民办非企业单位的服务领域虽已遍布各项公益事业，但发展极不平衡，主要政策问题在于： 一是医疗机构分类管理的有关政策限制了民办非营利性医疗机构的发展。在卫生部等四部委制定的《关于印发{关于城镇医疗机构分类管理的实施意见}的通知》(卫医疗[2000]233号文件)中，对医疗机构性质的划分虽然明确了“自愿选择和政府核定相结合”的原则，但在具体政策上有两个限制，一是城镇个体诊所，股份制、股份合作制和中外合作合资医疗机构一般定为营利性医疗机构；二是国有或集体资产与医疗机构职工集资合办的医疗机构(包括联合诊所)，由其自愿选择并经卫生行政和财政部门核准可改造为股份制、股份合作制等营利性医疗机构。北京市卫生局等部门在《关于北京市城镇医疗机构分类管理的实施意见》中，还增加了“政府鼓励企事业单位设立的医疗机构、社会团体和其他社会组织举办的医疗机构，转为营利性医疗机构”的条款。在这样的政策限制下，社会力量利用非国有资产举办医疗卫生类民办非企业单位已无选择余地。据调查，分类管理前我市持有《医疗机构执业许可证》的8000多个机构中，民办医疗机构有5000多个，其中核定为非营利性医疗机构并进行民办非企业单位登记的不到20个。 二是民办非企业单位进入有关社会服务领域的政策壁垒。⑴民办非企业单位在出版行业从事非营利性的社会服务符合其组织性质和服务特征。但在《出版管理条例》(国务院令第210号)第四条中虽然规定了“从事出版活动，应当将社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益的最佳结合，”又在第十四条规定了“出版单位经登记后，持出版许可证向工商行政管理部门依法领取营业执照”，强制性地将出版单位统统列为营利性组织。依此规定非营利性的事业单位和民办非企业单位不具有从事出版活动的资格。⑵经济鉴证类社会中介机构依法向委托者出具真实、合法的证明材料或专业技术性意见，向社会提供公平、公正的有偿服务，其服务价格受政府物价部门制约，服务质量要将社会效益放在第一位，符合民办非企业单位的服务特点。但在国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组《关于经济鉴证类社会中介机构脱钩改制中登记注册有关问题的通知》(国清[2000)2号文件)中明确要求：“脱钩改制中介机构的组织形式为合伙制或有限责任制，分别按照《合伙企业法》、《合伙企业登记管理办法》和《公司法》、《公司登记管理条例》的规定办理登记注册”。这种将经济鉴证类社会中介机构全部划人营利性组织的“一刀切”政策，不能适应这类组织的组织特点和成立宗旨。据调查，北京市约500个律师事务所，未向工商行政部门申请登记注册，也无法申请事业单位和民办非企业单位登记，成了无民事主体资格的法律服务机构。⑶涉外民办非企业单位无法进入医疗服务领域。卫生部、外贸部于2000年发布的《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》 (卫生部、外贸部第11号令)第十三条规定：获得批准设立的中外合资、合作医疗机构，应自收到外经贸部颁发的《外商投资企业批准证书》之日起一个月内，凭此证书到国家工商行政管理部门办理注册登记手续。第三十五条规定：申请在中国境内设立外商独资医疗机构的不予批准。 从以上一些政策中不难看出，一些政府部门制定的政策尚不能脱离计划经济体制下社会事业国家办的旧模式，有的导向公共事业市场化的单一模式，限制了公共事业社会化的多种实现形式和社会力量的自主选择，社会力量举办非营利性社会事业如不能在更广泛的社会服务领域得到政策培育，民办非企业单位的发展空间受到较大限制，将不利于社会事业的全面发展。 （二）关于民办非企业单位的非营利性 理论上，对营利性机构和非营利性机构的划分主要有两种方法。第一种是从提供产品或服务的性质来划分，营利性机构提供个人消费品(含消费服务)和生产消费品，非营利性机构提供公共产品(如自来水、电、公共交通等)和公共服务(如教育、科技、医疗卫生、社会福利等)。第二种是从出资者可否获取投资回报来划分，营利性机构的利润归投资者所有，出资者依法享有投资受益权；非营利性机构的利润不能分配给举办者和出资者，利润必须服务于机构的使命和自身发展。实践证明，随着我国社会主义市场经济体制的建立，事业单位企业化和公共事业市场化改革的深入，在工商部门登记的营利性机构已经遍布社会事业各个领域，第一种划分方法已经失去应用价值。研究和制定民办非企业单位非营利性政策时应重点应用第二种方法。 1、非营利组织的“利润非分配性限制”。“利润非分配性限制”是近二十年来国际公认的非营利组织的行为法则，即非营利组织的资产和收益应用于社会公共事业而不分配给举办者、出资者或其他成员。在我国社会事业改革的实践中，不少领域已经应用或制定出类似的政策来规范非营利组织。国务院《社会力量办学条例》规定：教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资。《国务院办公厅转发科技部等部门关于非营利性科研机构管理的若干意见的通知》中要求：任何机构和个人不得以任何方式从非营利性科研机构获取投资回报。但这些单项规定尚不能形成对非营利性组织的普遍约束。 2、利润非分配性限制应当以法律法规的形式来规范所有非营利组织。非营利组织是社会发展和进步的产物，经济体制、政府机构和公共事业社会化改革的深入必将促使非营利组织在社会生活中发挥“第三部门”不可替代的作用。但是，我国所发布的法律中尚无对非营利组织的准确政策界定，国务院发布的三个非营利组织的登记法规《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》中也没有明确利润非分配性限制，登记管理机关在依法监督管理中存在对营利性经营活动和非营利性社会服务活动难以界定、无法律依据处理的突出问题。完善对非营利组织的立法是维护社会进步和稳定的必然要求，将非营利组织的举办者、出资者不得从非营利组织获取投资回报的限制性规定，以法律和行政法规的形式做出规范，有利于非营利组织范围的清晰，也是对非营利组织制定和实施优惠政策及管理监督的基本依据。 3、举办者、出资者未从民办非企业单位获取投资回报的可信度。在2003年的年度检查中，从会计师事务所提供的85个民办学校的财务审计报告表明，未发现办学积累用于分配的问题。市属98个民办非企业单位截至2002年底净资产总额为11亿元，比4.7亿元开办资金增加134%，并形成7.4亿元固定资产，总体上既不存在“吃光分尽”的问题，而且实现了较高的积累率。但财务审计也发现，各民办学校未按照《社会力量办学条例》的规定确定各类人员工资福利开支占经常办学费用的比例，工资福利开支比例普遍偏大。因此，不能排除有的单位将积累变相分配的可能性。 4、准确理解和控制民办学校的出资人可以从办学结余中取得合理回报。民办学校是民办非企业单位的重要组成部分。目前，由市民政部门登记的教育类民办非企业单位占总数的65.8%，全市登记的教育类民办非企业单位占总数的81%，《民办教育促进法》的实施将会使这一比例进一步提高。《民办教育促进法》第二条规定：“民办教育事业属于公益事业，是社会主义教育事业的组成部分；第五十一条又规定：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”《民办教育促进法》定由2003年9月1日起实施，但取得回报的具体办法至今仍未出台，可见其艰难程度。从调查中可以看出，市属教育类民办非企业单位主要是66所民办高等学校，2002年共有在校生19万人，比公办高等学校15万在校生多出27%，但其总资产不足13亿元，其中尚有负债3亿多元，净资产不到10亿元，不及有的公办高等学校一年的财政拨款。民办学校投入的严重不足已经成为影响民办教育质量提高的突出问题。但民办教育主要靠社会投入，没有强劲的吸引投资政策将不可能解决这一社会主义教育事业组成部分的突出问题，对民办教育做出特殊政策规定是必要的。在执行这一政策时还应注意以下问题：一是《民办教育促进法》是规范民办学校发展的特别法律，按照《立法法》中“特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”的法律原则，合理回报政策仅适用于民办学校的出资者，而不适用于其他非营利性机构。二是这一特别规定是列入《民办教育促进法》的扶持与奖励部分的，不是民办学校财务管理的强制性规定，并不限制出资者对公益事业的支持而自愿放弃取得合理回报的权利。三是办学结余(或称当年利润)并非全部用于对出资者的回报，而是要扣除办学成本、预留发展基金和按照国家规定提取其他必需的费用后才能从结余中取得。四是出资者既要负盈也要负亏。出资者的合理回报是从办学结余中取得，当年没有结余或当年亏损自然无法得到。以前年度的结余已经转入办学积累，《民办教育促进法》并没有规定民办学校的积累可以用于对出资者的回报。 5、民办非企业单位在举办非营利性社会活动的同时，开展配套的非营利性经营活动的必要性。目前我们将民办非企业单位所从事的非营利性社会服务活动定位于公益事业，即《公益事业捐赠法》中所明确的不以营利为目的的教育、科研、医疗卫生、社会公共文化、社会公共体育、社会福利等项社会事业。但这些公益事业需要配套一些经营活动才可以形成完整的社会服务，如民办学校向学生有偿提供学习用品和生活服务设施，民办博物馆向参观者有偿提供纪念品和餐饮、音像资料等服务，图书馆在出借、出租图书音像资料时向需要者出售一些馆藏书籍资料，慈善机构的义卖活动等，这些经营活动有不少受到有关部门的质疑和干涉。登记管理机关在核定其业务范围时也处于两难之中。没有这些方面的经营活动，民办非企业单位的社会服务就不能满足服务对象的基本需求；没有这方面的配套政策，民办非企业单位社会服务质量和效益将难以得到保障。非营利性的经营活动在个别单项法规中已有明确，如《北京市博物馆条例》规定“博物馆可以依法开展符合本馆特点的经营活动，接受捐赠、资助。经营活动的收入或者捐赠、资助应当全部用于发展博物馆事业”。因此，提出和制定民办非企业单位可以开展配套的非营利性经营活动政策是必要的，但应当限定于以下方面：一是这些经营活动是非营利性的，经营收益应当全部用于民办非企业单位的公共服务事业的发展，而不被经营者分配；二是非营利性经营活动是由民办非企业单位的内设机构开展的，原则上应在本单位的活动场所进行，经营中的民事责任应由民办非企业单位承担；三是非营利性经营活动是与民办非企业单位的公共服务业务配套的基本服务，不能因此而减少和淡化公共服务业务。 （三）关于民办非企业单位的资产管理 资产是一个单位占有或使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。资产管理必须遵守国家规定的财务规则和相应的财务制度，才能体现单位占有或使用的经济资源的合法性。民办非企业单位是我国计划经济体制已被打破，社会主义市场经济体制尚不完善，民间非营利组织的财务规则尚未建立的环境中蓬勃发展起来的非营利性社会组织，其资产管理的不规范性是难以避免的。资产管理首先是一项基础建设，只有在建章立法、监督管理的各个环节建立有利于民办非企业单位健康发展的资产管理规则，才能有效地指导监督民办非企业单位占有和使用经济资源的合法性和规范性。 1．深化对开办资金的监督。民办非企业单位在申请登记时虽提供了有效的验资报告，但登记后出资者提供的开办资金是否转化为民办非企业单位的法人财产，登记管理机关应加强跟踪检查：一是对投入的货币资金应在办理银行账户备案时提供银行对账单，对货币资金不到位和抽逃的应有必要的制裁措施；二是对出资者投入的固定资产应限期办理产权转移手续，开办资金全部为固定资产的其登记证书的有效期应与产权转移期限基本一致，超过期限的其登记证书自然失效；三是对投入的知识产权应经过专业机构的评估，证明其对民办非企业单位开展业务的有效性和可利用价值，知识产权原则上不应超过全部开办资金的50%，应限期办理知识产权转移手续。 2．年度检查中应加强财务审计。民办非企业单位接受年度检查时需提供专门的会计师事务所出具的审计报告，应当以行政许可法规的形式明确。审计报告应予规范，除报告被审计单位的财务管理基础工作和财务运行情况外，登记管理机关还须检查：开办资金的到位和变化情况，有无抽回、转借及营利性投资行为；开办资金的保值增值情况，原则上净资产不应低于登记的开办资金，确保登记的开办资金能够真实地反映民办非企业单位承担民事责任的财产能力。 3．规范法定代表人的离任审计。法定代表人是依照法律和法人组织章程行使法人权利的负责人，是民办非企业单位遵纪守法、健康发展的首要责任人，也是民办非企业单位资产安全、保值增值的第一责任者。《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定“民办非企业单位变更法定代表人或者负责人，登记管理机关和业务主管单位应当组织对其进行财务审计”十分必要，应制定实施办法来加以规范。对法定代表人任职期间的财务管理、资产变化、利润分配、债权债务、职工工资福利和社会保障等情况作全面审计，对法定代表人任职期间民办非企业单位是否遵守国家财务管理规定和内部财务制度，是否实现发展规划、年度计划做出准确的评价。 （四）关于民办非企业单位的税收政策 非营利组织在国外又被称为免税组织，各国政府都以不同的方式对非营利组织实行比较宽松的税收优惠政策。民办非企业单位是我国在改革开放中逐步形成体系的民间非营利组织，总体上其纳税情况是低于企业的纳税水平的，但还未与相同类型的事业单位享受同等的税收优惠，未形成对民办非企业单位税收的基本政策。当前，我国正在健全和完善公共财政体系，在公共财政体系中形成对民办非企业单位比较宽松的基本财税政策，对于调动和鼓励社会力量兴办各类社会公共事业，缓解公益事业需求和财政供给的矛盾，是有益且有效的。我们认为： 1、应当建立对民办非企业单位财税政策的总体结构，形成与企业对称且有利于竞争的基本政策。一是国家对民办非企业单位的收费实行价格控制，对企业可以实行价格放开，促使民办非企业单位的服务更有利于中低收入阶层和困难群体，维护民办非企业单位服务的非营利性；二是对民办非企业单位的税收实行较多的优惠，企业应当照章纳税，民办非企业单位应享受与同级同类事业单位同等的税收优惠政策，确保税收的公平、公正；三是民办非企业单位的出资者不可以获取投资回报，企业的出资者享有投资受益的权利，加强财务监督、促使民办非企业单位成为真正的公益性组织而不是变相的私益性组织。这些政策在医疗机构、科研机构改革中都取得了明显的效果，应当推而广之，形成非营利组织的基本财税政策。 2、对民办非企业单位不宜征收企业所得税。一是公益事业的投入本身就应是国民收入再分配的部分，社会力量出资兴办社会公共事业实际上是有效地减轻了财政负担；二是既然民办非企业单位的举办者、出资者不从利润中分取红利，国家也没有必要使用企业所得税的手段来调节投资者的利润收入。公益性组织减免企业所得税是一种国际通行的惯例，英国从 1799年开征所得税起至今不对慈善和公益机构征收，澳大利亚享受所得税免税的组织包括宗教、科学、慈善或公共非营利医院及各类文学艺术团体和社区服务组织等。我国国家税务总局在《民办非企业单位登记管理暂行条例》发布不久，就印发了《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》，其中免税收入部分几乎没有一项惠及民办非企业单位，尽管各地执行不尽一致，但这种政策本身是不合理的。 3、现行税收优惠政策在执行中还存在一些问题。一是对民办高等教育自学考试助学机构的税收政策不明确，这些学校都是市教委批准成立，学员参加统考达标后国家承认其学历的民办高等学校，占到市属教育类民办非企业单位的59%，对于这类学校是否属学历教育，是否应按《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》享受免征营业税的政策，执行中存在不明确和随意性的问题；二是对非营利性医疗机构的税收优惠政策民办医疗机构享受不到，因为它们只能划入营利性医疗机构而没有选择的余地；三是民办非企业单位使用税务发票影响已有税收优惠政策的落实。在《财政部关于民办非企业单位使用票据等问题的通知》中，将民办非企业单位的业务范围统统归入自愿有偿服务，规定只能使用税务发票。不少实行行政事业性收费管理的民办学校、民办非营利性医疗机构、民办博物馆、养老机构等因使用税务发票，难以享受到相关的税收优惠政策。 一些国家的改革实践证明，公共事业市场化并不能最终解决中低收入阶层特别是困难群众的教育、医疗、社会福利及老龄化问题。我国应当积极发展公共事业社会化的多种实现形式，从制度上为公民和社会力量兴办公共事业提供较多的选择权，将政策更多地倾向非营利性社会服务事业，支持民办非企业单位的健康发展，才能将中华民族有教无类、救死扶伤、尊老爱幼、扶危济困等传统美德和优秀文化，在市场经济的条件下得到更好地继承和弘扬。在深入贯彻“三个代表”重要思想、完善社会主义市场经济体制的过程中，积极解决好民办非企业单位培育发展和管理监督的政策问题，将使公共事业社会化呈现一个崭新的局面，这对促进经济社会和人的全面发展具有重要的意义。 三、北京市民办非企业事业发展与加强管理的建议（一）完善法律法规，建立有效的登记和注销机制。目前民办非企业单位发展与管理中出现的问题大部分都与法律法规不健全有直接的关系，已经成为事业发展的瓶颈。除民政部外，建议省市级管理机关常年聘请法律专业人员加强此项工作，制定地方性的法律法规以及为全国的工作提出意见和建议。逐步建立相对比较完整的法律体系，并能够随着社会的发展变化而不断调整和完善。尤其急需建立行之有效的民非单位退出机制，使那些由于各种原因办不下去的和因违章违规的单位得到及时注销，以防止事态扩大和造成不良影响。争取在管理工作中限制在前，追究在后，扭转事后追究和束手束脚不敢发展的被动局面，为事业的发展与管理提供一个和谐、宽松的环境。 （二）建立专门的管理部门，加大政府培育和监管力度。包括民办非企业单位在内的民间组织，是我国社会的重要组成部分，与政府、事业单位、企业并列为社会的四大法人，但与其他三类法人组织比起来，民间组织的政府管理部门层级很低，不利于民间组织的发展和监管，建议在政府机构中设立专门的管理部门，制定民间组织发展规划、管理政策，对民间组织实施监管，从而加大政府对民间组织培育和监管的力度。 （三）注重评估，发展行业协会。发达国家的经验表明，行业监督是建立在第三部门评估与行业评估基础上的。前者是政府委托专门的第三部门，制订管理标准，评估第三部门的运营情况，后者则是行业组织对本行业会员的监督，每个行业都有自己的评估标准。实际上，这是一种政府所倡导的、第三部门和行业组织欢迎的、行之有效的行业自律行为。 在民办非企业事业发展的初期，政府的组织和管理是不可或缺的。但是随着社会的发展，政府应当逐步将一些底层的管理工作转变为当事人的自律行为。在一些有条件的行业中成立行业组织，培养出行业的领袖单位和领袖人物，以逐渐形成行业的自律机制。 （四）加强调查研究，分类分级管理。如上所述，第三部门的行业分布几乎无所不包，有享誉国内外的教育集团，有2-3人的社区组织；有几个亿资产的单位，也有实际万元不足的单位；有奉公守法的模范，也有屡教不改的不法单位。面对如此差异的工作对象，应当加强调查研究，具体情况具体分析，分类分级管理。必须转变传统的工作模式，一纸文书，千篇一律的年检报告、统计报表、汇报检查等等，要根据不同的情况制定不同的工作方式方法。 （五）加大政策扶持力度，政府有计划地从一些行业中逐步退出。政策扶持，目前主要是“国民待遇”和“税收减免”。政府通过向民办非企业购买公共物品、公共基础设施投资和金融信贷政策等渠道给予支持。我国民办非企业单位刚刚起步，需要政府、企业和社会的扶持。另外，特别要指出的是现在大部分社会服务部门都由政府操控，民办非企业的小舢板竞争不过政府的航空母舰。政府应当有计划地从一些行业中逐步退出，给民办非企业的发展让出市场空间。 （六）登记和业务主管部门要转变观念，改变管理方式方法，促进民非事业发展。随着我市事业单位改革的深入和民办非企业单位的发展，民间组织的服务和管理工作日趋重要，这是一项全新的工作，不能延用简单的行政领导方式。应当坚持工作方式方法的创新，即：靠营造良好的行业氛围去影响，靠发展和创新去引导，靠情感的交流去沟通，靠全心全意的服务去赢得信赖。
主要参考文献： 1. 赵泳：《民办非企业单位问题研究》，中国社会出版社，2004年10月 2. 王绍光：《多元与统一?第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社，1999年10月 |