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伴随我国的改革开放进程，各类民间组织在不断发展，并逐渐显现出在促进经济发展、建设和谐社会中的独特作用。胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确指出，“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”温家宝总理在2005年的政府工作报告中提出，“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。”适应经济社会发展的客观需求，积极稳妥地推动民间组织的发展，对我国建设和谐社会有着重要的意义。
民办非企业单位作为我国民间组织的一个重要组成部分，自改革开放以来，特别是《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布以来，也呈现出强劲的发展势头。据民政部统计，截至2005年6月底，全国有各类民间组织28.4万多个[1]，其中民办非企业单位就达13.4万多个。但据有关权威人士分析，我国的民办非企业单位的总量至少应当在30－40万家[2]。数量庞大的民办非企业单位涉及教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务等社会生活诸多领域，在促进我国的社会进步、经济发展，促进公益事业、维护社会公平，特别是在促进整个社会与经济的和谐发展方面，发挥着积极作用。
那么，北京作为构建和谐社会的首善之区，北京市民办非企业单位在其中又发挥着怎样的作用呢？正是为了这个目的，北京市民政局进行此项调研活动。我们从2005年6月中旬开始，对北京市的民办非企业单位进行了为期两个多月的调查研究。通过采取问卷调查、召开座谈会、发放调查表、个别走访、数据分析等调研方式，我们深入到民办非企业单位工作的方方面面，掌握了宝贵的第一手资料，并形成了如下的调研报告。
一、国际社会的非营利组织与我国的民间组织
在研究民办非企业单位之前，我们有必要对国际社会是如何界定非营利组织与我国民间组织的关系进行一下梳理，这是我们研究工作的理论背景。
非营利组织（Non-Profit Organization ，缩写 NPO），作为社会组织的基本形式之一，历史十分久远，但一般认为现代意义上的非营利组织出现于第二次世界大战前后[3]。而其真正发展和成熟起来并成为一种重要的社会力量，则是在20世纪的最后20年里[4]。20世纪80年代以来，无论是在发达国家还是在发展中国家，非营利组织都致力于各种社会问题的解决，积极参加包括社区建设、地方自治、公共政策制定和执行在内的公共管理过程，成为多元化时代社会发展和改革的生力军。
与非营利组织类似的词汇还有“非政府组织”(Non-Governmental Organization，缩写NGO)、“公民社会组织”(Civil Society Organization ，缩写 CSO)、“第三部门”(Third Sector)等。1998年国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局，“民间组织”一词从此作为“非营利组织”的中国官方用语开始被正式使用[5]。这些词汇的含义大同小异，这里不作深入探讨，本文报告所称“非营利组织”，在一定意义上和上述词汇是相通的，可互换使用。
那么，如何理解非营利组织呢?国际社会对这种社会组织的关注大致始于20世纪80年代末。90年代初开始有学者关注中国的类似组织。关于非营利组织的定义，较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon)教授提出的所谓五特征法，即将具有以下5个特征的组织界定为非营利组织：(1)组织性；(2)非政府性；(3)非营利性；(4)自治性；(5)志愿性。这一定义被用于萨拉蒙教授主持的对全球42个国家非营利组织开展的国际比较研究项目，后来常为人们所引用。在这一定义的5个特性中，非政府性和非营利性被公认为是非营利组织的基本特征，组织性被视为一个不言而喻的前提，但对非营利组织的其他特征，有人针对不同国家、地区的情况提出了修正。
日本的重富真一提出结合亚洲国家的国情，可将上述定义修正为如下6个条件：(1)非政府性；(2)非营利性；(3)自发性；(4)持续性/形式性；(5)利他性；(6)慈善性[6]。他强调亚洲的多数国家属发展中国家，从经济上和社会上救助弱势群体是非营利组织存在和发展的特殊背景，因而应将利他性作为一个重要指标，以区别那些以相互扶助为目的的社区非营利组织；进一步来看，具有利他目的的非营利组织，其开展活动的主要资金不能来自受益者，而应主要来源于社会捐赠和受益者之外的其他主体，换言之，是否非政府组织的另一个重要标准，是看其资金是否来自向受益者收费之外的其他来源，即慈善性。重富真一的标准比流行的非营利组织定义严格，突出了发展中国家非营利组织扶助救济的重要属性。
在我国，完全符合西方标准的非营利组织几乎不存在。但又确实存在一些从行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织，因而中国学者大多更倾向于从推动和促进非营利部门的发展的角度出发，不将定义限制得过于严格。比如康晓光认为，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为“中国的非政府组织”。[7]
事实上，无论在中国还是在国际上，非营利组织都并非是一个具有明确内涵和外延的术语，各个国家和地区根据自己的实际情况有不同的侧重，但这一概念总体上强调的是类似的属性，即指独立于政府和企业之外的社会组织，从这个意义上非政府组织被称之为区别于政府与企业的“第三部门”。
概而言之，我们认为，定义中国非营利组织（民间组织）需要满足的基本条件是：不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性，但并非面面俱到，需要客观而动态地加以观察和理解。在当前这样一个处于转型时期的历史条件下，较宽泛的界定标准将有利于更好地推动相关社会组织的发展。当然，进行科学的分析、研究和管理，应当细致分类，以便针对各种类型的非营利组织按其特性区别对待。真正较严格地满足上述组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性的组织，可理解为狭义的或典型的非营利组织。
二 民办非企业单位的界定及相关探讨
我国的民间组织包括社会团体、民办非企业单位和基金会三类。而民办非企业单位作为民间组织的一种重要基本形式，对于大多数人来说，却是一个非常陌生的概念，且在使用中亦相当混乱，我们有必要对其做一明确的界定。
（一）民办非企业单位名称的由来 民办非企业单位的名称，是在1996年8月的一份中央文件中首次出现的。此前，民办非企业单位称为民办事业单位。1996年7月《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈中共中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见〉的通知》（中办发〔1996〕17号）指出，要推进事业单位的社会化，要加强对民办事业单位的管理，要制定有关政策法规，有领导、有计划、有步骤地发展适宜民办的事业单位。1996年8月中央文件中的民办非企业单位就是指以前的民办事业单位。1998年10月国务院发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，首次明确了民办非企业单位作为一类社会组织统称的法律地位。
（二）民办非企业单位的界定及相关探讨 民办非企业单位究竟是指什么样的一种社会组织呢？《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条给出了民办非企业单位的定义：“本条例所称民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织”。我们可以将这个定义对民办非企业单位的本质和范围的界定标准概括为三个方面：一是举办主体，二是举办资产来源，三是活动性质。前两个标准用来界定“民办”，举办主体是非国家机关（包括党政机关和人民团体）的社会力量和公民个人；举办资产是非国有资产，后一个标准用来界定“非企业”，即非营利性，其中还隐含着公益性（非营利性社会服务活动）。这个界定看似明了，但仔细推敲，实则问题很多。我们有必要对其进行一番探讨。
1.资产来源标准和举办主体间有矛盾且难操作 首先，举办主体标准中的部分组织不可能利用非国有资产。民办非企业单位的举办主体有企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人。其中事业单位是国家为社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，可见事业单位的资产是国有资产。国有全资企业的资产及收益也归属国有。国有全资企业的公益金，属职工所有，但应用于职工保障，因为民非企业单位是非营利性的，依法不能取得分红，因而也不可能用于举办民办非企业单位。那么，事业单位和国有全资企业创办民办非企业单位的主体资格就不能成立，至少其独立举办的可能性就不存在。除非事业单位、国有全资企业是民办非企业单位的举办者，但又不投入资产（包括无形资产，因为其无形资产也是国有的）。
其次，举办者投入的资产中哪部分是国有资产，哪一部分是非国有资产难以界定。除了事业单位、国有全资企业外，其他各种社会组织资产组成日趋混杂（如国有资产控股公司、国有资产参股公司），使得对各种社会组织举办的民办非企业单位投入资产中是否有国有资产，或者其中国有资产占多大比例，非国有资产占多大比例难以分清，从而难以界定是民办非企业单位还是事业单位。另外，各级政府为了鼓励民间力量举办公益事业，对民间力量举办的非营利公益组织给予一些优惠如无偿划拨土地或按行政划拨价提供土地。这些优惠部分是不是民办非企业单位资产的组成部分？这部分是否属于利用国有资产？如果回答是肯定的，那它还是不是“民办非企业单位”就要打上问号了。
第三、民政部第18号令的补充规定，仍然不能彻底解决问题，各种社会力量举办的各公益组织或多或少都有国有资产的成分，纯而又纯的“利用非国有资产”举办的民办非企业单位几乎是不存在的。“利用非国有资产”的界定标准与有关法律法规相矛盾。如《民办教育促进法》中规定所谓社会力量办学指利用“非财政性教育经费”。无论从字面上理解，还是实际动作中，都不能排除含有国有资产的成分，这显然与《条例》有相冲突之处。《民办非企业单位登记暂行办法》（民政部令第18号）第五条第三款关于“民办非企业单位的合法财产中非国有资产份额不得低于总财产的三分之二“的规定，对澄清如有国有资产就不是民办非企业单位的说法有积极意义。但是由于如前所述举办主体本身资产构成的复杂性，实际操作中仍然难以界定举办者出资中非国有资产的份额。因此，“利用非国有资产”这一民办非企业单位的资产来源标准是难以操作的。
2. 将社会服务活动区分为营利性和非营利性，存在严重偏差，并导致不良后果
首先，用“非营利性”界定社会组织的服务活动是错误的，也是违背立法者原意的。国务院法制办政法司、民政部民间组织管理局编著的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记暂行条例》释义（以下简称《释义》），对这一条例解释说：“民办非企业单位是提供社会服务的非营利性的社会组织，非营利性是民办非企业单位区别于企业的一个基本特征”，可见“非营利性”是用于界定社会组织的性质的，而不是用来制定社会组织从事的某项具体活动的。《释义》接着又说：“民办非企业单位的非营利性体现在它章程规定的目的和宗旨上，也体现在它区别于企业的财务管理和财产分红的体制上。企业的盈利可以在成员中分红，清算后的财产可以在成员中进行分配。由此可见，判定一个组织是营利性的、还是非营利性的，主要有两个标准，一是设立组织的目的是为了营利还是非营利，二是组织活动取得的盈利以及组织终止后的剩余财产是在出资人中分红、分配，还是禁止分红、分配。换言之，判断一个组织是营利性的还是非营利性的，是看其设立的目的和对盈利、剩余财产的处置，而不是活动的过程和方式。
事实上一个社会组织从事某一项收费的服务活动，就某收费活动本身是难以判断其是营利性或非营利性的。应该说，《释义》关于“非营利性”解释是与国际上对营利组织和非营利组织的区分标准是一致的，也是体现了立法意图的，遗憾的是《条例》第二条和第四条第二款将非营利性用于限定民办非企业单位服务活动，这就导致了对民办非企业单位本质属性规定出现了偏差，也没有体现立法者的初衷。
其次，定性的偏差，导致了两个不良后果。一是抹煞了民办非企业单位的客观存在，模糊国家有关部门对社会组织管理的权力边界，造成了混乱。如果按照这一定性，那么除了通过募集资金向特定弱势群体提供援助的基金会之外，就没有非营利性组织了。这显然是不符合客观实际的，也是与世界各国非营利组织的认定大相径庭的。更为严重的是一些地方的工商行政管理部门，对有收费行为或开展有偿服务的民办非企业单位按未经工商登记，开展违法经营活动予以处罚，造成管理的混乱，严重挫伤社会力量兴办公益事业的积极性。
二是不利于公益事业的发展。如果民办非企业单位从事社会服务活动只能按照成本价收费，那么民办非企业单位要发展，只能依靠举办者的不断投入或募捐，这样，众多事业单位成为国家包袱的窘态，就会在民办非企业单位中再现，成为举办者的一个沉重包袱，这对公益事业发展是有害的。
我们认为：将民办非企业单位作为社会组织这一概念中的种概念加以界定，关键是要通过对其本质属性的准确表达，使之与政府机关、企业、事业单位和社会团体等其他社会组织相区别；作为法律规定的登记管理对象，这个概念还应当具有可操作性。
民办非企业单位与事业单位的区别主要在于它的民间性质、非政府性，主要表现在举办主体的“非政府性”和资产来源的“非政府性”。社会组织的举办主体是国家机关以外的社会力量，就举办者而言，它就是非政府的。这一点《条例》作了准确表述，在此不再赘述。关于资产来源的非政府性，我们认为以利用非财政性经费替代利用非国有资产更加准确、可操作性更强。理由有三：一是政府举办公益事业可以直接支配的资产主要是财政性经费；二是与有关法律法规的规定相衔接，如国务院《民办教育促进法》把社会力量举办教育机构的资产来源界定为以利用国家非财政性经费；三是从登记管理的层面看，便于对举办者资产来源的界定。
民办非企业单位与企业的本质区别在于它的非营利性。关于非营利性,无论是在实务界抑或理论界都存在着种种曲解,故我们想在这里着重谈一下。
民办非企业单位的非营利性主要体现在以下两个方面：
（1）宗旨和目的 所有的企业，包括服务类型的企业，其宗旨是通过其经营活动而获取最大的利润，营利是一切企业的出发点。而民办非企业单位则不同，其宗旨表现为不以谋求利润为目的，从社会需要出发，向社会提供公益服务和社会服务，通过自身的服务活动，促进社会的进步与发展。由于所从事的活动不以营利为目的，国家才会在税收等方面对民间组织实行一些特殊的减免优惠政策。
（2）财务管理和财产分配体制 企业的盈利可以在成员中分红，清算后财产可以在成员中分配，而民办非企业单位的盈余和清算后的剩余财产只能用于社会公益事业，不得在成员中分配。因此作为非营利组织性质的民办非企业单位，其实质在于“非营利分配性”，组织存在和发展的根本目的不是致力于分配利润给股东和董事，而是追求公共目标，这包含两层含义：第一，民办非企业单位可以从事营利性活动，但活动的获利不能分配给个人和董事们，正确投向是组织的继续发展；第二，民办非企业单位提供的服务可以不免费，可以针对服务对象的具体情况，实行不同的服务提供形式，或无偿提供，或低偿提供，或付酬提供。
概而言之，“非营利”并不排除营利的存在，关键是看目的和用途。民办非企业单位的非营利性是组织性质的非营利性而不是某项活动的非营利性。故我们认为应以“从事社会服务活动的非营利性社会组织”替代“从事非营利性社会服务活动的社会组织”。
综上所论，民办非企业单位应界定为：企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国家财政性经费举办的，从事社会服务活动的非营利性社会组织。
另外，还有一个问题需要提一下，即“民办非企业单位”的称谓问题。在此次调研活动中，我们经常被问及这个问题，最常见的问题是“既然‘非企业’，那它又是什么？” “民办非企业单位”称谓不科学的问题的确须引起我们重视。一则“民办非企业单位”名称是在我国经济体制转轨时期提出的，在计划经济条件下，事业单位都是由国家投资举办的，随着改革开发的深入，由社会力量兴办的从事科技、卫生、文化、教育等行政事业的民办单位大量涌现，当时提出的“民办非企业单位”名称仅仅是为了和国办事业单位相区别，而且作为一种社会组织形式，在名称中使用了“非”的排除表述法不科学。因为，从广义上理解，社会团体也可以算作民办的非企业性质的单位。由此可见，“民办非企业单位”这一称谓与其实际内涵有很大差异，极易产生误解；二则，“民办非企业单位”这个名称，既不与国际接轨，得不到国际社会的认同，也未能与我国现有的社会组织类型相衔接，不易被公众理解、接受，给民办非企业单位的发展带来极大的不便。 但至于如何易名，是恢复以前的“民办事业单位”，还是改叫别的名称，还有赖社会各界共同的科学选择。 三 北京市民办非企业单位的发展现状分析 改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，北京市的民非事业得到了长足的发展。现将北京市民办非企业单位的发展现状分析如下。
（一）发展态势：发展势头强劲 据北京市社团办民非管理处提供的数据，2001年底全市成立登记民办非企业单位840个，2003年底为1607个，增长91%，连续两年递增40%以上；截至2005年3月底，全市民办非企业单位共有2139个，比2003年底增长33%。市属民办非企业单位，2001底为92个，2003年底为164个，增长78%，连续两年递增30%以上；截至2005年3月底，总数为180个，比2003年底增长10%。
从以上统计数据分析，可以看出：从2001年底至2005年3月间，北京市民办非企业单位的总量增加了1299个，比例为155%，年均递增48%。可见，北京市民办非企业单位的发展势头是很强劲的。
另外，上述数据也显示：北京市民办非企业单位的60－70%是在最近五年才登记成立的。这一点，与我们的调研结果也是一致的（见附表一）。由此可以说，2000年之后的短短五年是北京市民办非企业单位的迅猛发展期。
究其因，应归功于近年来，北京市场经济快速发展、社会结构日益多元化和政府职能转变的趋势为民办非企业单位提供了广阔的发展空间。
（二）层级状况：三级体系中，区（县）级占绝对主体，社区级微乎其微 调研统计总数为1206，其中市级130个，占10.78%；区（县）级1046个，占88.47%；社区级4个，占0.33%（见附表二）。很明显，区（县）级占绝对数量。尤值得注意的是，社区级民办非企业单位的数量竟如此之少!当然，这里不能排除社区里那些实属民办非企业单位而尚未进行登记注册的因素存在，但即使考虑上这个因素，社区级民非单位的数量与比例仍然相当的少，这不能不引起我们政府管理部门的高度重视。因为社区级民非单位是与城市居民的日常生活联系最为紧密的，也是社会最需要发展的，而北京市社区级民非单位的建设状况竟如此差强人意。北京市政府有关职能部门必须重视这个问题，尽快采取有力措施来扭转这个局面，因为社区级民非单位在构建和谐社会中也有着非常重要的作用。
这种现状形成的原因至少包括两个方面：一是社区级民非单位本身的力量薄弱，完全靠自身努力难以发展壮大；二是政府管理部门忽视了社区一级民非建设，抑或并未真正予以重视。
（三）行业状况：类别齐全，教育一枝独秀，法律几近于零
北京市民办非企业单位共2139个，所从事的行业包括教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务及其他。可见，行业类别是非常齐全的。
其中，教育1585个，占74.1%；卫生57个，占2.6%；文化33个，占1.5%；科技107个，占5%，；体育94个，占4.3%；劳动152个，占7.1%；民政56个，占2.6%；法律3个，占0.1%；其他52个，其中社科类26个占2.4%。
这个数据与我们的调研数据基本一致（见附表三）。稍有出入的是，劳动的比例为2.99%，偏低；其他类的比例稍高，为6.30%。
很显然，教育类民办非企业单位居于非常突出的地位，而其他行业的发展则相对缓慢，尤其法律，几近于零。
（四）从业人员结构状况 该项调查统计以行业类别分类，共设四个大的统计项目，依次为年龄结构、学历结构、职称结构和户籍结构；每大项下又分若干小项，以利我们掌握更为详细的情况（见附表四）。下面简单介绍一下统计结果。
1.从业人员总数 1206个民办非企业单位，从业人员总数为30583人，平均每个单位25人左右；其中人数最多的是教育类，共22775人，平均每个单位27人；最少的是法律服务类，为33人，平均每个单位8人。
2.年龄结构 平均年龄：38.17岁。其中最年轻的为法律服务类，为34岁；最大的为卫生类，46.27岁。 35岁以下：比例最高的为法律服务类，69.70%。 35—46岁：比例最高的为民政类，45.86%。 46－55岁：比例最高的为社会中介服务类，28.91%。 55岁以上：比例最高的为社会科学类，29.92%。
3.学历结构 研究生：社科类最多，比例为37.01%。 本科生：比例最高的依次为体育类、法律服务类，分别为42.81%、42.42%。 大专：比例最高的是教育类，为31.45%。 大专以下：比例最高的是民政和其他类，均为60.35%。
4.职称结构 高级职称：比例最高的是劳动类，为30.92%。 中级职称：比例最高的是体育类，为33.88%。 初级职称：比例最高的是社会科学类，为29.92%。
5.户籍结构 本市户口比例较高的依次是体育、民政，分别为91.07%、87.68%。 外埠户口比例较高的依次是民政、卫生，分别为48.89%、39.08%。
（五）区县比较 据北京市社团办民非管理处提供的数据，海淀区、东城区的民非数量最多，依次为309、203；数量最少的是延庆、密云，分别为30、36。从总体来看，城八区的民非事业要比郊区县发达得多。 通过上文的数据统计分析，我们可以大概了解一下北京市民非事业的发展现状，而这正是我们进行课题研究的现实背景。
四 北京市民办非企业单位在构建和谐社会中的功能和作用
改革开放以来，北京市的民办非企业单位从少到多，从弱到强，逐步成为社会组织结构中不可替代的重要部分。他们利用民间优势，不仅为政府与社会组织及个人架起一座联结的桥梁，而且推动了整个社会领域的发展，在北京市的政治、经济、文化、社会诸领域以及推动奥运服务方面均发挥着无可替代的作用。
（一）政治领域 民办非企业单位不是政治组织，但是具有一定的政治功能。北京市民办非企业单位在政治领域的作用主要体现在以下几个方面：
1.沟通与协调 民间组织一般既能深入到社会基层的民众中间，又能同政府保持较密切的关系。它们可以宣传和普及国家的法律和政策，教育和动员民众，使之认识自己的权利和义务，又可作为传达民情的渠道，反映民众的愿望和意见，从而影响政府政策和计划使其更适合民众的需要。在这个意义上，民间组织可以称之为政府联系人民群众的桥梁和纽带。有了这个桥梁纽带，政府就能摆脱大量的具体微观事务，加强宏观指导，更有效地实施国家的产业政策，提高管理层次和决策水平。民间组织还可以作为一条重要的纽带，在其服务的社会基层民众同企业、学术界、新闻媒介以及社会公众之间发挥沟通和协调作用。它还可以利用其民间性、联系广的特点，拓展国际合作渠道，增进中国与世界各国的相互了解，引进国外的资金、先进技术与管理经验，扩大中国在世界各国的社会影响，承担起国际交流与交往的重任，从而成为扩大国际交往的重要渠道。中国加入WTO后，作为在国际社会和经济发展中扮演重要角色的民间组织，将在一个更加开放的环境中参与国际竞争与合作，民间组织的发展空间将越来越大，地位和作用将更加突出。
2.巩固党的领导 目前，民办非企业单位的党建工作已走上制度化的轨道，党的领导已在相当一部分民非单位确立，党组织的工作也正常开展，这无疑会巩固党的领导，增强党在社会基层的影响力和凝聚力，巩固党的执政基础和扩大党的社会基础。
3.积极参政议政，发挥政府智囊团与思想库的作用 一些自身基础较好、能力建设较强、有自己明确理念的民办非企业单位，以推动社会进步及某些政策过程为目的，通过政策研究、建议与提案、游说、宣传等等方式，督促政策制定和实施的合理化，倡导社会的进步，发挥政府智囊团与思想库的作用。这类机构虽然数量很少、规模不大，却在积极影响政府的公共政策，对推动经济和政治体制改革、民主进程和社会进步发挥了重要作用。随着政府改革进程的加快，将显得越来越重要，也会有越来越多的组织将更多地发挥这方面的功能，推动政府建设。
4.加速政府职能转变 近年来民办非企业单位接管了大量政府原来承担的社会事务，活动范围涉及教育、社会福利、环境保护等诸多方面，特别是在新的社会保障体系的建构上，通过民间组织，给低收入阶层以及弱势群体提供了大量服务，民间社会的闲置资源又得到新的整合与利用。民办非企业单位促使政府从直接的、微观的管理转变为间接的、宏观的监督管理，推动了政府行为的现代化。民间组织能够提高公共物品的供给效率，为政府职能转变创造条件。政府庞大的科层机构难以摆脱官僚主义积弊，而民间组织却可以利用接近群众、成本低、效率高的优势弥补政府的不足，从整体上增加公共物品的总量。从世界范围看，自20世纪70年代以来，西方世界出现了公共物品的供给由政府向民间转移的趋势，许多过去由政府直接提供的公共物品，如今正变成由政府资助的第三部门来提供。北京民非单位谋求自立、自主和经历创新的过程，会相应地带动政府部门职能的转变与创新，社会转型的步伐也会因此得以加快。
（二）经济领域 民办非企业单位不是经济组织，但是具有一定的经济功能。北京市民办非企业单位在经济领域的作用主要体现在以下几个方面：
1.财政创收 调查数据显示：1206个民非单位，2004年缴纳税金5922万元；其中教育类纳税最多，为4925万元。可见，民非单位具有财政创收作用。
2.加强科技成果转化，提高经济效益 科技类民非单位通过将自己的科技成果或专利转化成现实生产力，来提高自身的经济效益。
3.经济调节作用 民办非企业单位具有一定的经济调节作用，积极缩减市场经济所造成的贫富悬殊，援助弱势群体。慈善组织，广泛募集资金，用来扶贫救灾。志愿者组织，向弱势群体伸出援助之手。
（三）文化领域 北京市民办非企业单位在文化领域的作用主要体现在以下几个方面：
1.以文会友，促进知识的创造与传播 科学、技术、哲学、社会科学以及文学艺术等各类民办非企业单位，它们积极推动学术交流，进行知识创新，促进文化传播。这些民办非企业单位拥有巨大的社会影响力，不断推动科学技术、社会科学、文学艺术的发展。
2.发展教育，传承文明 在北京市民办非企业单位中，教育类的约占80%以上，数量达1500余家，覆盖了从幼儿园到大学的各类学校，基本形成了较为规范的办学体系。调查数据显示，837家民办学校，2004年招生人数为65万，累计招生359万（见附表8）。可以想象，数以百万计的学子都通过民办学校修完了自己的学业任务，走上了社会，参加到社会主义建设的大军中。由此，足见民办教育在传承文明、文化建设中的重要地位。
3.保护民族文化遗产 民办非企业单位在文化领域还有一个重要作用，那就是保护民族文化遗产。那些数量不在少数的民办博物馆、收藏馆以及一些从事文化遗产研究、保护的机构，内部都收藏有不少的珍稀文物。正是它们，在很大程度上保护了我们的民族文化遗产，才使我们的子孙得以在后世领略古代文明的璀璨。例如北京歌华文化遗产发展中心，其业务范围为文化遗产方面的咨询、项目开发、引进技术和资金、为文物保护和修复筹集资金等。就是它，在歌华集团的大力支持下，受上海博物馆的委托，将流失海外近百年的、仅存于世的宋代“淳化阁帖”宋原拓本4卷，从美国成功抢救回国。完成了著名书法家启功先生及我国博物馆界数年来梦寐以求的愿望，为我国对历代书法艺术的研究提供了详实、宝贵的第一手资料。这是何等的贡献!所以，我们一定要强调民办收藏机构对保护民族文化遗产的重要性。
（四）社会领域 北京市民办非企业单位在社会领域的作用主要体现在以下几个方面：
1.促进社区建设 民办非企业单位，尤其是社区一级对社区建设具有极大的促进作用。我们以北京市东城区交道口街道交东服务中心为例来予以说明。交东服务中心是东城区成立的第一家以社区为依托的服务型社区民办非企业单位。该中心以社区居民为服务对象，开展福利服务、志愿互助服务以及家政、咨询等服务。该中心自成立以来，已组织各种公益性、服务性活动40多次，协助街道、居委会完成公益性活动20余次，受到了社区居民的广泛好评。随着社区居民的广泛参与、各类公益活动的开展与街道办事处的大力支持，该服务中心于2004年8月4日又做了业务范围的增项，新增了社区培训和社区体育，大受居民赞扬。从这个例子，我们可以看到，社区一级民非单位在为居民提供大量的社区服务、丰富社区文化生活以及改善居民生活环境等方面都具有重要的作用。
2.推动社会福利事业发展 民办非企业单位，尤其是民间福利组织关注社会弱势群体的生存状态，包括残疾人、失地农民以及孤寡老人等，为他们无偿提供服务，免费医疗，以自己的爱心和志愿服务的热情去感召他们，极大地推动了社会福利事业的发展。
3.促进就业 此次调查数据显示：1206个民办非企业单位的从业人员总数为30583人，平均每个单位25人。尤其是在民间福利组织、劳动部门，更是吸纳了大量的下岗失业人员和进城务工者，使这些就业能力较低的人群找到了自己的谋生之路。 可见，民办非企业单位是解决社会就业问题的一条很重要的途径。
4.整合社会资源 计划经济体制下，资源的配置完全取决于政府的统分统配，市场经济体制使得这种资源配置方式发生了根本改变，市场在资源配置中开始发挥主导作用。但市场不是抽象的，它必须有物化场所，又必须有作为支持体系的组织机构起具体调节作用。大量的民间组织能够按市场规则在资源配置中起作用，但同时又能超越市场，开辟新的资源渠道。政府组织的资源主要通过税收而形成公共资源，企业资源主要出自各种市场的经营性赢利，但公共资源是有限的，相对于政府所要致力的公共秩序和公共福利的目标来说，政府掌握的资源总是稀缺的。而企业资源是私性的，其赢余构成企业自身的财产，而不会自然形成公共资源。作为不同于政府组织和企业组织的民间组织来说，在其运行中则创造了一种新的资源配置方式：一方面筹集了大量的社会资源，开启了巨大的社会资源网络；这些资源来源于组织成员的贡献（如会费和时间）、志愿服务、各种社会捐赠、政策性收入以及不能用于组织成员分配的经营性收入等。另一方面，民间组织为实现社会目标又对这些资源进行重新分配，从而增加了社会福利资源的总量。
5.维护社会稳定 民办非企业单位在维护社会稳定方面发挥着重要的作用。例如大兴区阳光社区矫正服务中心招聘25名社区矫正协管员对社区服刑人员进行社区矫正，帮助教育工作，维护社区的安全与秩序；北京光华管理研修培训中心为劳教人员及子女、下岗人员及低保人员提供创业培训课程，以创业带动就业，为政府分忧解难。这都是维护社会稳定的应有之义。
6.倡导社会文明 民间组织不以营利为目的，热心公益事业，通过组织规模宏大的志愿者队伍等方式，继承和发扬了中华民族的传统美德。面对市场原则带来的“金钱至上”之风和科层体制造成的人际疏离，民间组织所倡导的关心人类发展、互助互爱的旨趣、坚守的以人为本原则和人道主义精神为社会注入了清新的空气。民间组织在各种不同组织之间建立沟通、合作、协调结构，开发、整合大量分散于民间的潜在资源的同时，也为人们参与社会管理和增强民主意识提供了渠道。通过民间组织的活动，人们学习和实践公共道德，学习文明生活的规则，学习与他人友好相处的方法，关心共同利益，积极参与社会生活，为提高公民素质、倡导社会文明发挥了积极的作用。
（五）推进奥运服务方面 2008年奥运会在北京举办，举世瞩目。而举办一届历史上最成功的奥运会，则需要全民、全社会的参与。北京市民办非企业单位在推进奥运服务方面，也充分展示出自身的强大作用。
这种强大的推动作用主要体现在数量庞大的志愿服务上。调查显示，相当比例的各类民办学校及社区学校都充分利用自身的教学优势，深入街道、社区及其他公共场所，义务为社区居民和社会公众开展英语学习活动，以使那些根本就未学过外语的人可以讲一些简单的日常口语，不至于碰到外宾就傻了眼。在这儿，我们看一下丰台区ABC外语培训学校是如何开展这项活动的。
在“我为奥运做贡献”的活动中，丰台区ABC外语培训学校从长远考虑，针对举行奥运全民对英语的迫切需求，2001年2月，学校做出决定：对社会上的老年人进行义务英语培训，让他们能够与其他人进行简单的英语对话。为了使他们能够脚踏实地、真正学会英语，ABC外语培训学校求真求稳，为他们制定了一年的学习计划。如今，申奥已经成功，学校却没有停止义务培训外语这样的活动，要坚持连续举办七年，使学员们的当一名“奥运志愿者”的心愿成真。学校要用自己的实际行动为奥运助威。
除了教授英语外，一些单位还开展了人文奥运礼仪的培训活动，并宣传有关奥运的专题知识，譬如奥运的历史、奥运会比赛项目的一些规则等，加深市民对奥运的了解和熟悉程度。可以说，民办非企业单位对有关奥运的宣传是面广、规模大、力度强。
还有一些单位为奥运场馆的建设者提供各种免费服务，如北京城建大柳树门诊部为参加奥运场馆建设的城建集团职工免费测量血压，免费检查一般病情。优惠价格进行体格检查，优先就诊，优先取药，免挂号费。还有的单位从自己的专长出发，为奥运准备工作出谋划策，如北京地球纵观环境科普研究中心就曾给奥组委环境活动部提供建议。
综上所述，我们可以看到，北京市民办非企业单位在志愿活动中采取的形式是多样的，内容是丰富的。在推动奥运服务方面，民办非企业单位也是一支重要的社会力量。
五 北京市民办非企业单位在发展过程中面临的困难与问题
北京市民办非企业单位在调动社会资源、提供公共服务、维护社会稳定、协调社会关系、促进经济发展、创造就业机会等方面发挥着重要作用，特别是在扶助弱势群体和开展各种公益性的社会福利服务方面，发挥着政府与市场所难以取代的积极作用。但是，在其发育和成长过程中也暴露出一些亟待解决的问题，制约着民办非企业单位的健康发展。
（一）体制障碍：双重负责的行政管理体制增加了民非单位成立的难度
民办非企业单位在行政管理体制上，实行所谓“归口登记、双重负责、分级管理”的体制，即由各级民政部门作为民办非企业单位的登记管理机关，此外民办非企业单位还受到业务主管单位的管理。二者在管理领域上的差别主要是：业务主管单位单独负责指导业务主管单位开展业务活动以及指导清算事宜，而民政部门则单独负责监督检查民办非企业单位的违法行为并进行行政处罚（业务主管单位有协助的职责）。其实民政部和业务主管单位在分工上主要并非管理领域的不同，而是一般来说就相同事项如筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记、年度检查等由业务主管单位作为初审，由民政部门做最后的决定。
有两个机关主要参与对非营利组织的行政管理，这种模式本身无可厚非。但关键是在各主要职能上，业务主管单位不过是为民政部门进行初审，也就是说，同一事项，必须经两个机关分别审查一次，实际上就是给两个机关分别以“一票否决权”。这种模式在世界上大概十分特异，这不仅仅使得有关事项的申请过程过分拖延，而且使得申请被批准的可能性降低了。我们以为，双方在职能上应当有明确的分工，不设置任何“初审”的职能，但是民政部门在认为必要的时候可以委托业务主管部门出具意见并予以参考，但这仅属于行政机关内部的协作和沟通，而不是申请人必须经过的两道程序。
（二）具体管理工作存在的问题
1.扶持政策难以落实到位 民办非企业单位属于非营利性的社会服务组织，国家对这类组织制定了一系列的优惠政策，如日常水电费按照民用价格征收，对民办非企业单位的营业收入免征税收等。但这些优惠政策有时难以落实到位。一是没有出台统一的税收优惠政策。有些税务部门还将民办非企业单位作为企业来对待。二是政策执行不到位。比如民政部有关政策规定，社会福利机构的水电费用按照民用价格标准，但有的民办组织由于租用的是工厂闲置的房子，收取的水电费按工业价格标准。另外，政府不能将民办非企业单位与国家办的同类单位一视同仁地对待，在资金支持上更倾向于国家办的机构。2001年，民政部在全国启动了“星光计划”，将福利彩票收入的一部分作为福利金投入到街道和社区老年活动场所的建设中，但是民间福利组织并没被列入到计划之内。调查中，不少民间福利机构都面临资金的短缺问题，但机构负责人说，“指望政府去解决根本没希望”。他们认为，这么多的福利金投入到街道办事处和社区居委会，不是不应该，但至少也该考虑一下民办福利机构。
2.缺乏培育意识和措施 近年来，政府对民间组织的管理工作反复强调培育发展与监督管理并重的方针，但事实上，更注重登记管理而忽略培育发展。具体到调查情况看，有的民办机构主要靠社会捐助而持续下来，十分需要合法身份，也十分需要成立一个理事会，来对其组织监督管理，以取得社会信任，但政府部门没有对此出谋划策，提供任何帮助。有的民间组织的注册性质是民办非企业单位，心安理得地享受着政府的免税补贴，但赢利后的资金没有哪个政府管理部门能够确认是被用在了组织发展上，还是被用在了其他方面。按照非营利组织的原则，赢利的收入不仅不能用来分配，而且在组织停止活动之后，必须将组织的一切财物交给社会同类机构或转交社会有关部门，但这种原则又有几个民间组织能够知晓，又何谈做到。其实这都表明政府缺乏对民间组织的自觉培育。
3.有效的监督管理机制尚未形成 政府对民办非企业单位实行双重管理体制，即由民政部门和业务主管部门共同管理。民政部门对民办非企业单位的成立进行审批，业务主管部门对民办非企业单位进行日常管理。一个机构要想在民政部门登记注册为民办非企业单位，首先必须找到一个业务主管单位，然而，调查中发现的问题是：首先目前还有不少民间组织尚未取得合法身份，一直在无业务主管部门、无挂靠单位、无审批机关的“三无”状态下开展活动，这都给一些不法分子和不当行径留下了可乘之机。其次，有些民间组织，特别是那些草根组织很难找到一个业务主管单位，而它们又需要有一个合法的身份开展活动和获得社会捐赠。为了取得合法身份，只好到工商部门办理企业登记。这种做法事实上存在许多麻烦，因为它涉及到在工商部门登记注册的民间组织的减免税问题；民政部门对它们的有效管理问题；机构自身的财务审计与财务公开问题等。再次，不少区县民政部门由于缺少人力，并没有设立专门的民办非企业单位管理机构，即使有人管理，力量也非常有限；而业务主管部门有自己的主业，一般也没有太多的精力对民办非企业单位进行监督与管理。因此存在着责任不明确、分工不清晰，有问题时互推责任，表彰时则互争荣誉等诸多问题。另外，政府对民办非企业单位的监督机制不健全，无法按照规定对其进行财务监督与审计，因此难以形成制度化、合法的途径对其进行财政补贴。
（三）发展环境问题 民办非企业单位的发展环境也存在很大问题。这里所谓的发展环境，包括法律环境与社会环境。我们将从这两个方面来分析：
1.法律环境 （1）行政机关的自由裁量权过大 现行法赋予有关行政机关的权限过大，实质审查的范围过宽，使得人民对其行为很难有确定的预期。比如，行政主管机关要根据自己对某种民办非企业单位是否符合社会需要的判断，来决定是否批准其成立。对于民办非企业单位的各种违法行为的行政处罚，《条例》只是在列举了具体违法情形后，规定可以处以从最轻的警告直到最重的撤销登记，自由裁量的范围极为宽广。
现行的民办非企业单位立法固然十分简陋，但是对于民办非企业单位来说最为严重的问题，是行政机关常常不依法行政，体现出了极大的随意性。比如在实际操作中执行了许多法律没有规定的限制条件。最为显著的，莫过于从1990年之后的数次历时数年的清理整顿。从法律上说，对有违法行为的民办非企业单位进行处罚属于法定机关的职权范围，而且在一段时间内比较集中地进行处罚也不是不可以，但是以重复设立、没有必要为名进行撤销或者合并并没有法律依据。
还有一个可能非常致命的问题，是业务主管单位的确定。从《条例》来看，业务主管单位乃是依法履行行政管理的职责。业务主管单位本身的性质一般来说是行政机关，也可以是经法律授权或者行政机关委托的其他单位，但是这并不影响其作为业务主管单位时的法律性质。也就是说，成为某一个领域的业务主管单位并非基于其自愿，而是基于法定职责。属于自己的主管范围而拒绝履行职责的，行政相对人应当可以提起行政诉讼。但是在实践中，业务主管单位的担任却需要获得其同意，即便申请设立民办非企业单位完全符合法定条件和程序，只要没有单位愿意作为业务主管单位，也不能够成立。甚至在民办非企业单位成立后，如果业务主管单位不愿意再担任，而民办非企业单位又无法找到其他愿意担任业务主管单位的单位，就面临被注销登记的悲惨命运。这种现象被许多学者认为是导致民办非企业单位对政府依附性的主要原因之一，但实际上这种做法并没有法律根据。
北京正式登记的民办非企业单位数量达两千余家，全国达十余万家，可是绝少听说就民办非企业单位的登记或者管理发生行政诉讼。即便在法治水平很高的发达国家，行政诉讼也是经常的事情，因为管理双方发生不同意见非常正常，行政相对人寻求通过司法途径最终解决也十分正常。所以，我们认为，基本没有民办非企业单位对民政部门和业务主管单位提出司法上的挑战，实在是它们最应当感到羞愧的事情，就如同在一个普通的时代，一个国家总统如果获得了百分之百的选票，绝对不是光荣，而是恰恰相反。
（2）限制竞争、限制规模的政策 《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十一条第二款第三项规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没有必要成立的，对于民办非企业单位的成立申请不予批准。这里反映出的政策，就是防止民办非企业单位之间出现竞争。可是另一方面，实际导致的结果就是民间再组织同类民办非企业单位获得批准的可能性变得更小。上述法律规定的另一重动机可能是为了避免资源的浪费，但是计划经济已经给了我们深刻的教训，政府根本没有能力掌握充分的信息来准确确定社会的需求到底是什么，在民办非企业单位领域，同样应当持自由、开放的基本政策。
为了控制民办非企业单位的规模，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十三条规定“民办非企业单位不得设立分支机构”，其理由无非是便于政府进行管理。为了便于政府管理而刻意要民办非企业单位处于弱小状态，这无论从什么角度来说都是难以接受的逻辑。
在指导思想上，政府应当认识到，民办非企业单位在发达国家发挥巨大作用的原因就在于它们独立、强大，而这又必然导致在一定情形下它们会和政府发生矛盾，甚至可能发生相当激烈的冲突，这是民办非企业单位自身的使命使然。政府不能一方面期望其充分发挥作用，另一方面又期望其对政府永远顺从，鱼与熊掌不可兼得。相反，在矛盾和对抗中，政府和民办非企业单位都可以逐渐了解如何进行有效的沟通、合作以及互相妥协。
（3）有关法律内容庞杂、透明度低 民办非企业单位的主要法律渊源是国务院颁布的行政法规，但其内容太过简略，实际上主要发挥作用的是民政部以及其他部委的规定，它们数量庞大，并且往往比法律、行政法规的实际意义要大得多。其中除了少数属于行政规章因而具有较严格的形式要求和发布方法外，大量的规定是行政机关内部的文件，是上级对下级机关的工作指示，并没有制度化的公布渠道，是否公开以及何时公开带有相当的随意性。
（4）有关民事关系的规定十分混乱，并且存在显著的法律漏洞 现行的有关民办非企业单位的法律规定，绝大多数是关于行政管理的规定，民事关系上的规定十分薄弱。这是十分奇特的现象，不过也恰好体现了我国民办非企业单位的发展水平。可以进行一个类比，任何一个市场经济国家，公司制度中关于民事关系的法律规范的重要性都远远超过有关公司事务的行政管理的规定。
民办非企业单位属于私法上的团体，必须首先从私法上的特点出发进行适当的归类，进而再考虑如何设置行政管理体制。所谓民办非企业单位竟然包括个体和合伙形式，这两种形式和非营利目的根本不相容，从法理上说完全自相矛盾，所以，将来必须重新考虑对民办非企业单位的分类。
从民事关系上看，现在，民办非企业单位有个体、合伙和法人三种法律形式，可是个体、合伙的法律形式根本与非营利目的相矛盾。理论上说，借鉴国外的财团法人或者公益信托制度的经验，民办非企业单位必须与举办者彻底独立，依照章程选任负责人和运行。可是由于现行法中对民办非企业单位的组织机构及其组成没有规定，举办者完全可以在章程中确定由自己担任负责人，从而实际上控制民办非企业单位，这样也就使得他们有条件在法律上注册为民办非企业单位但实际上却以营利为目的并且用各种方法转移利润。
民办非企业单位的法律规定应当主要是民法性质的组织法，最重要的内容是如何设立、应当设置哪些法定的机关（组织机构），有哪些是可以设立的机关，法定机关的职责包括哪些，章程的修改程序、解散事由、剩余财产归属等等。可是这些问题，作为现行法上最高层级的行政法规中几乎没有任何规定。当然，法律上没有规定也可以完全由当事人在章程中予以确定，但是这不仅仅可能导致违反基本法律精神的内容出现，而且也增加了当事人之间协商的成本，增加了运作中发生纠纷的风险，这些都不利于民办非企业单位的发展。
2.社会环境
（1）社会公益意识尚未成为一种风尚 在社会上，有相当一部分人对民间组织存在着种种误解。例如有的人把民间福利仅仅看作是个人的慈善行为或“思想觉悟高”，而非社会的职责。还有人尚未从计划经济的思维方式中转变过来，仍认为提供福利是政府和单位的事。也有的人认为民间组织是有能力并且闲着没事儿做的人的行当，经营好坏是他们自己的事情。对民间组织的资助“三三两两的有，但形不成规模”，监督更少。民间组织提供的是社会服务，需要依靠志愿服务者无私地奉献。而在目前，中国社会还没有形成普遍的志愿服务理念，志愿服务者多为未成年人，其中又以在校中小学生为主。志愿服务内容也停留在表面化、形式化的活动上，缺乏效率与效益。社会公益意识的淡漠和缺乏，是阻碍民办非企业单位发展和壮大的一大无形障碍。
（2）缺乏有效的社会监督 在政府无法真正监督民办非企业单位的情况下，社会对民办非企业单位的监督也常处于缺位状态。目前中国还没有专门的社会部门对民间组织进行监督。而新闻媒体作为社会监督的主要工具，偏好正面报道，很少揭露民间组织存在的问题。公众没有制度化的渠道反映民办非企业单位违背非营利准则的问题。即使反映了，也很少能够得到及时有效的处理解决。
（3）缺乏利益表达途径 调查中发现，民办非企业单位作为民间组织的一种重要形式，拥有两千余家单位的社会组织，利益表达途径非常缺乏。像目前很多企业、事业单位为了组织更好发展，成立了行业协会、学会等民间组织或中介组织，政府对此持鼓励态度。民办非企业单位也需要一些体现自身利益的中介组织，来表达自身利益和要求、寻求必要的帮助，切磋服务经验与技能，交流行业信息。但目前连接民办非企业单位的中介组织还很少，在一定程度上约束了机构的发展，影响了社会政策选择中利益表达的能力。利益表达途径的缺乏，大大地制约了民办非企业单位的发展。
（四）民办非企业单位自身的问题
1.缺乏明确的远景和宗旨 对于远景来讲，一个机构存在的价值何在？它的发展方向是什么？是否有益于社会？设置的目标是否合理和可行？有无告诉公众或捐赠人机构的理想，为谁服务？受益人是谁？这些看上去非常简单的问题，在不少民办非企业单位的远景和宗旨中并不明确。要么概念宽泛，要么范围和领域太广。甚而有的机构在成立相当长的一段时间内，都不清楚自己到底该干什么，该怎么去运作。这就说明一部分民办非企业单位在成立之初并没有很明确的远景和宗旨，只是凭着一种模糊的想法就付诸实施，以致影响到日后的正常运转。这些问题的存在，影响着民办非企业单位在中国社会中的地位，不利于今后民办非企业单位的健康发展。
2.资金来源匮乏 在发达国家，第三部门对政府的依赖很大。而中国的民间组织，很少或几乎没有政府资金的支持。这一方面是因为中国的福利资金不足，另一方面是因为民间组织还没有纳入政府规划体系之内。在我们的调查中，80%的民办非企业单位的发展主要靠自筹资金、少量的社会捐助和很低的服务收费。尤其是各类民办学校，普遍反映资金缺乏。很显然，资金缺乏不仅影响到组织的再发展，而且就目前来说已经影响到组织设施建设，进而影响到服务对象的满意度。民办非企业单位虽然不以营利为主要目的，但要实现自身的可持续发展，离不开一定量的资金。一些民办非企业单位增加营利服务项目，违背民间组织宗旨，实际上与资金缺乏有直接关系。
3.缺乏诚信透明和自律机制 由于受社会信用体系的影响，民办非企业单位的信用度难以建立，加之又不重视机构自律，结果导致诚信危机。缺乏了诚信，民间组织动员社会资源的能力必将受到影响。
4.内部组织建设不规范 在调查中我们发现，很多民办非企业单位，尤其是成立时间不长的不同程度地都存在着内部组织建设不规范的问题。有的单位内部管理制度不健全，并没有真正建立起民主决策、重大事项报告等制度；有的单位虽已建立起各种规章制度，但那只是一种形式，为了应付上边的检查，而并没有真正付诸实施，发挥其应有的作用。内部组织建设不规范的问题若不真正加以彻底解决，必将影响到民办非企业单位的长远发展。我们认为，在民办非企业单位登记工作普遍实施以后，民办非企业单位的规范化建设应提到工作日程。
5.管理者与工作人员的素质有待进一步提高 民办非企业单位的建立大多与一个具有经济实力、富有社会责任感和利他思想的能人有关，这些能人在民间社会享有一定声望，所创办的组织能够与民众需求密切相关，对组织使命的认识、社会资源的运用比较得当。从调查情况来看，民办非企业单位负责人的素质还有一些亟待提高的方面，比如有的利用机构服务弱势群体的名声和民办非企业单位的优惠待遇，为自己及其家庭赚钱，使机构的使命和性质发生了扭曲；有的缺乏长远目标与眼光，等、靠、要思想严重；有的缺乏对机构的长远规划，缺乏竞争意识、风险意识以及公关意识，闭关自守，不愿与社会交往；有的则缺乏现代组织的管理思想和管理技能，只希望利用朴素的感情和传统的美德来治理组织。
民办非企业单位的员工普遍存在着素质偏低的现象，尤其是民间福利组织的员工多为城市下岗职工或农村无业人员，文化程度大多是初中以下，甚至还有文盲，连药名都无法看懂。绝大多数人没有接受过正规的职业培训与指导，仅靠经验来完成日常工作，无法保证服务的正规性与科学性，难以在组织内部营造高尚的文化氛围。造成这种情况的原因是多方面的：一是这些组织报酬低，条件艰苦，社会地位不高，很难吸引和留住优秀的专业人才；二是机构缺乏对工作专业化程度的认识，不注重对员工的专业培训；三是从节约成本方面考虑，不愿为培训员工花费资金，另外也担心员工接受培训后，离开机构。
六 关于加强北京市民办非企业单位建设工作的若干建议和思考
从上文论述中，我们可以清楚地看到民办非企业单位在首都的经济社会发展中发挥着无可替代的积极作用，然而囿于种种外部与内在因素的制约与束缚，它的作用尚未得到充分发挥。可以说，民办非企业单位在推动首都构建和谐社会中的潜力还非常大。为进一步加强北京市民办非企业单位的建设工作，充分发挥其在构建和谐社会的强大推动作用，我们提出自己的若干建议与思考，录陈如次。
（一）切实提高认识，积极培育和发展民办非企业单位 伴随政府职能转变和经济体制转型，政府开始注重各类民间组织的培养。但从近年来民间组织的发展情况看，政府更重视中介组织、尤其是行业性组织的发展，而对包括社会福利、社会公益性组织在内的民办非企业单位却没有给予应有和足够的重视。这几年，政府对民办非企业单位的管理工作反复强调培育发展与监督管理并重的方针，但事实上，更注重后者而忽略前者。表现在实践中，政府职能部门严格登记管理，注重年度检查，而对如何发展和培育却鲜见积极而有效的措施和做法。可以说，政府无论在舆论宣传还是制度安排方面对民办非企业单位的支持力度都很不够。也难怪在调查表“工作调查”部分，有的单位写下了这样的话：“不要只是检查、惩罚到位，而扶植、优惠全无”。话虽偏激，但也在一定程度上反映了民办非企业单位的管理现状。在调查中，有的单位的负责人揶揄民办非企业单位是“社会弱势群体”，既没有经济地位，更没有政治地位。这话虽有失偏颇，倒也一针见血地指出了民办非企业单位的窘状和未被政府真正重视的社会现实。
这种现状之所以形成，追根究底，在于我们的政府部门对民办非企业单位缺乏科学的认识。比如有人总是担心，民办非企业单位一旦“尾大不掉”，会削弱政府的职能和权威，会影响社会稳定。还有人据此主张，政府对民办非企业单位要从严管理，对任何“风吹草动”都要抱以高度警惕。持这种看法的人其实是多虑了。须知在由传统社会向现代社会转型的“阵痛期”，各种社会矛盾错综复杂，社会利益不断重组与分配，政府为协调利益、化解矛盾承受着前所未有的巨大压力。这个时候，民办非企业单位参与进来，有效地分担起一定的社会事务管理工作，在政府与市场之间、政府与普通公民之间充任中介角色，起到缓冲、减压的作用，不但不会影响社会稳定，反而将有助于缓解社会矛盾，使社会变得和谐有序，使社会结构趋于合理和稳定。民办非企业单位不是洪水猛兽，给其营造更宽松的发展空间，让民间组织承担起更多社会管理和服务职能，恰恰反映了我们的民主政治建设又向前迈进了一步。
还有一种误解甚或歧视，认为民办非企业单位是由民间力量举办的，成不了什么气候，对社会经济的发展无足轻重，充其量也就是社会的补充成分。其实，这是一种非常错误的认识。须知，在市场经济条件下，政府的职能是“有限”的，政府只能是“小政府”、有限责任政府，很多社会事务的发起、运行和管理，应该由民间组织来承担。解除束缚民间组织发展的种种枷锁，给民间组织松绑，促使其进一步发展壮大，使其能够承担起社会事务管理的职能，为政府分忧，为社会公众服务，才是我们的正确选择。而忽略包括民办非企业单位在内的民间组织，
正如香港中文大学的王绍光教授所指出的，“在社会主义市场经济中，非营利部门绝不是无关紧要的，而是对中国的社会经济发展具有极大的意义。忽略非营利部门的发展将是一个战略性的错误。”
因此，各级政府部门必须不断研究民办非企业单位的地位与作用，必须转变传统观念，切实提高认识，不仅要把发展民办非企业单位作为构筑“小政府、大社会”格局的一个重要手段和内容，而且要使其成为推动经济社会发展的一个新的增长点，加强领导，全面规划，统筹安排，综合协调，切实解决民办非企业单位发展和管理过程中出现的新问题，以促进民办非企业单位的健康发展。
（二）改革现行双重管理体制 根据我国经济社会发展情况，逐步将现行管理体制中所有民间组织的成立均须有关政府机关批准的规定改为：一般民间组织，只要其不违反国家的法律法规，不危害国家安全及公共利益，均允许其按照发起人的合意自由设立，无须再经过业务主管部门和民政部门的批准即能合法地成立。宪法赋予并保障公民的结社自由，而法律法规应当通过更详细的规定使其得以具体化，而不是予以过多的限制。另外，按照现行的双重管理体制，许多有益于社会的民间组织因不能找到所谓的业务主管部门而不能依法设立，最终或者转而到工商部门登记为企业，或者只能以非法的形式存在，造成所谓的“民间组织的合法性困境”。不仅如此，许多民间组织的设立和活动更多地体现了业务主管部门和登记主管部门的价值取向，只有符合有关部门意图的组织才有可能设立。事实上，业务主管部门及登记主管部门的实际管理能力是有限的，在科学技术飞速发展的今天，从管理成本投入与产出效益的对比来看，继续依靠传统的社会控制模式已难以取得理想效果。因此，应根据我国的实际情况，将现行管理体制转变为允许民间组织依照公民的自由意志设立，而不需要民政部门及业务主管部门再行审批。
所幸的是，在中央政府层次，在对社团和民办非企业单位登记管理规定的修订中，已经将双重管理体制作为重要问题讨论和考虑修改，甚至提出取消双重管理体制的意见，尽管法规的修改尚未明确，但中央政府的态度和观念表明，双重管理体制的突破已经具有可操作性。
在此共识下，地方率先做出了创新。 2000年底，上海市市委办公厅、市政府办公厅转发《市民政局、市社团局关于确认本市社团和民办非企业单位的业务主管单位的若干意见》，在部分市区承认街道可以作为社区社团的业务主管单位，使得社区的草根NGO得以突破“准入门槛”的制约。2002年，青岛在社区内试行NGO备案制，社区NGO勿需再经过严格的审批程序获得活动资格，政府并对备案的NGO颁发“准社团” 、“准民非”证书，扩大了 NGO的法律生存空间。沈阳等城市也有类似的举措。这些都可以供北京市政府部门借鉴。
（三）制度建设 民办非企业单位顺应经济发展趋势得到了快速发展，那么如何适应这种快速发展局面，相关制度建设如何同步进行，就成为一个值得我们大家关注的重要问题。民办非企业单位和其他社会组织一样，必须在宪法和法规规定的范围内，按照既定的“游戏规则”去开展活动，这是社会运行的基本规律。但是，从立法的角度看，我国民办非企业单位的相关法律法规体系很不健全，现行法规及规章已不能适应工作的需要，民办非企业单位的相关法规、规章与实际工作的不适应性日渐显露。1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，为民办非企业单位的健康发展奠定了基础。但它基本上是一部程序性法规，侧重于登记程序，在监督管理、执法和处罚等方面尚未突破，缺乏一定的力度和深度，执行起来力不从心，可操作性不强。另外。与条例配套的一系列实施细则和单行法规，迄今为止尚未出台，法律法规体系建设的滞后，使得民办非企业单位无章可循、无法可依，是阻碍民办非企业单位管理工作发展的一个重要原因。为此，我们建议，在今后的一段时期内要集中时间和精力，对有关民办非企业单位的相关法规及规章进行进一步的研究和修订，堵塞明显的法律漏洞。具体来说，要适当限制行政机关的自由裁量权；就条例中对民办非企业单位设定的限制竞争、限制规模的条文，进行适当的修改，因为在民办非企业单位领域，同样应当持自由、开放的基本政策；整合有关法律内容，使其进一步明晰、科学化；增强法律透明度，及时公布相关法规及规章，令公众知晓；厘清有关民事关系，使其更准确、科学；在税收政策方面，虽然难以在法律中作一般性规定，但是在财政允许的条件下，政府应当对能够发挥显著作用的民办非企业单位给予一定的资助，这不仅仅是因为政府有责任以此种方式协助人民进行公益事业，而且是因为民办非企业单位的壮大实际也在帮助政府更好地实现社会利益。此外，地方也可根据本地的实际情况，结合国家陆续出台的各项法律法规和方针政策，制定一些与之相配套的地方性法规及实施细则，逐步完善民办非企业单位的管理法规体系，使之逐步走上制度化、规范化、法制化的管理轨道，按照自己的生态规律繁衍生息、新陈代谢。
（四）政策扶持
民办非企业单位的发展离不开政府的政策扶植。在培育民办非企业单位的方式方面，政府的首要责任是切实制定有关政策，建立统一、规范、透明的政策体系。
1. 尽快出台有关民办非企业单位员工就业和社会保障方面的政策措施 民办非企业单位的发展急需要解决其人事体制的接轨问题。民办非企业单位，尤其是各类民办学校难以留住人才是目前非常普遍的现象。北京市民办学校约占民非总数的70%，但在我们的调查中发现，这么多的民办学校普遍反映的一个问题就是优秀人才的流动性太大，对学校教学质量的稳定和提高都非常不利。追根究底，这种现象的出现不仅在于工资待遇的差距，更重要的在于人事制度上的不规范。由于民办非企业单位在编制问题上缺乏与其他部门的衔接，其专职就业人员在户口、档案管理、人事流动、职称、工资、福利、社会保障等方面的一系列困难，都成为制约民办非企业单位吸引和留住优秀人才的重要因素。解决民办非企业单位员工就业和相关的社会保障等问题，关键在于建立民办非企业单位自己的人力资源管理体系和相关的制度规范，并将之纳入市场经济条件下社会整体的人事、福利、社会保障体系，包括建立人才交流中心对民办非企业单位的档案管理制度，在医疗、退休养老、劳动、失业等保险金的缴纳方面，制定民办非企业单位相应的标准等。
2.制定积极的财政政策 对各类民办非企业单位，政府可以通过公共采购、建立专用基金等方式予以财政资助、补贴，使其正常运行，提供服务。
3.制定切实可行的收费政策 建议政府部门借鉴国外经验，对于不同服务内容和服务对象，按照有偿服务、成本收费和减免收费等不同标准，建立一个多层次的收费体系，使民办非企业单位活动在保障其福利性、公益性的同时，形成良性的自我发展机制。
4.尽快出台各类民办非企业单位组建和运行的行业标准 目前，各类民办非企业单位组建和运行缺乏相应的行业标准。政府职能部门应尽快出台各类民办非企业单位组建和运行的行业标准，帮助其不断提高工作质量和服务效果。
（五）资金扶持 政府对民办非企业单位的扶持培育最重要的还有资金方面的资助。西方国家民间组织一般由政府负责提供部分资金甚至主要资金，民间组织的服务实现了政府所期望的公共目标，政府壮大了民间组织的服务能力，这是福利国家普遍采取的做法。我们应该吸取这些经验，为民办非企业单位发展提供必要的资金援助。在具体方法上，可采取多样化的扶持办法。
1.政府委托经营 以民办福利机构为例，政府可以变过去所有权与经营权合一为所有权与经营权分离，将国有的福利设施委托给民间经营者。受托经营者可以是独立法人，对经营的投入、产出及损益完全负责，政府只要求它提供规定的服务。上海浦东罗山市民会馆的成功实际上就是政府委托经营的一个样板。
2.政府购买服务 所谓政府购买服务，即政府只出资，而由民间组织来营办服务。譬如在民间资本有限、政府举办福利机构失灵的条件下，政府就可以出资由民间组织来举办福利机构。又如政府有一些专项研究课题或大型社会调查活动，就可以提供研究资金或活动经费，而让民间的一些专业研究机构来进行。这样既发挥了民间研究机构的优势，又使政府部门可以将精力放在自己的主要业务上。这种形式可能是今后较长一段时期内最主要的一种资金扶持方式。
3.政府补贴服务 美国各级政府部门对民间组织的资助占其总收入的31%。按照政府补贴理论的观点对政府补贴政策的分析，民间服务组织在职能上可视为“政府的替代物”或“政府的互补品”，即政府通过民间组织来执行自身的部分职能。政府应当对民间组织的服务供给采取补贴、合同、贷款和贷款担保等多种形式予以资助。对民间组织、非营利组织的免税优惠也属于政府的一种暗补方式[8]。在北京，乃至全国，相当数量的民办非企业单位，尤其是民间福利机构都面临着资金短缺的困难，在人们生活水平还不高，社会公益意识淡薄、募捐来源不稳定、筹集资金方式单一的情况下，如果能得到政府的补贴，无疑会促使其更快地发展。
（六）强化服务 北京市的民非事业虽说已取得很大成就，但民非管理部门在管理工作中仍需进一步强化服务意识和提高服务质量。
1.强化服务意识 在调查中，我们发现民办非企业单位在日常工作中有着各种各样的棘手问题和自身难以解决的困难。譬如很多民办学校存在着“资金困难”问题，希望政府予以适当资助；有的幼儿园“周边环境不太好”，希望有关政府部门出面协调；相当一部分单位“希望能及时知道有关民非发展方面的精神”；不少单位希望能多提供一些同类民非单位交流机会；有的学校反映“违法违规办学现象无人查处”等等。可以说，诸如此类的问题都在一定程度上影响着民非单位日常工作的正常开展。而我们的管理部门却迟迟未予解决，甚至可能都不太清楚有这些问题的存在。也难怪有不少民办非企业单位在调查问卷的“工作调查”部分提出了这样的建议：“多进入基层了解情况”。足见政府管理部门的服务意识还不是很强，还没有把工作真正深入到基层。有鉴于此，我们的政府部门必须树立“管理就是服务”的观念，进一步强化服务意识。
2.提高服务质量 在调查问卷中，有不少单位提出了这样的建议：“提高工作效率，简化办事流程”，“简化年检”等。可见，光有服务意识是不够的，还必须大力提高服务质量。如何提高服务质量呢？譬如及时、快捷地为民办非企业单位提供有关民非管理的法规、政策文件等：对于那些政府有需要、群众有需求的公益性、志愿性、服务性民间组织，在办理民办非企业单位成立登记手续的过程中，在严格执行有关规定的前提下，针对个别条件欠缺者，帮他们出谋划策，使其具备全部条件，获得合理合法的身份；在保证依法登记的前提下，简化和规范审批手续，为其提供高效快捷、周到细致的服务，做到登记程序公示，所需材料明晰，耐心讲解，百问不烦等等。上述这些做法仅是几个例子，真正提高服务质量，尚需从日常管理工作的方方面面做起。
（七）加强民办非企业单位的自律、互律、他律能力建设，重塑行业诚信 对民办非企业单位来说，若法律框架可比喻为发展的空气，资金来源可比喻为发展的水，诚信则可比喻为生存的命脉。即法律框架、资金和诚信共同维系着民办非企业单位的发育和成长。而近些年来，民办非企业单位的社会公信度有所下降。为重塑行业诚信，必须大力加强民办非企业单位的自律、互律、他律能力建设。民办非企业单位的自律机制建设可以从多方面着手。一种是通过建立财务管理、自我评估、人事管理等多项规章制度，规范从业人员的行为，做好自我管理和监督。另一种可通过内部治理结构来进行，如设立董事会、监事会等，重大决策由集体讨论决定，避免少数人说了算，增强民主决策意识。互律是一种相互监督行为，是民办非企业单位发展到一定程度的必然产物，特别是那些民办非企业单位相对集中的地方，尤其需要相互检查、督促的中介组织的出现。通过联合会、行业性社团等形式，将同业组织联合起来，制定一个共同遵守的道德标准和行为规范，既可以维护广大民办非企业单位的合法权益，又可以相互学习、相互监督、取长补短、共同提高。他律就是要调动社会各方面的积极性，在现有的法律法规基础上，建立起民办非企业单位的外部监督体系，将司法监督、舆论监督、社会监督与电台、电视台、报刊杂志等媒体的监督结合起来，建立起公安、安全、民政、银行、技术监督等部门的联动机制，促进民办非企业单位的健康发展。民办非企业单位的自律、互律、他律能力建设，是一个有机的整体，它们互相依托和相互促进，只有三者互相配合，才能充分体现出自我管理、相互监督、互相促进之功效，也才能真正推动民办非企业单位重塑行业诚信的进程，同时也是民办非企业单位管理工作走向成熟的重要标志。
（八）改进管理工作 1.全面理解监督管理与培育发展的关系 政府管理部门应真正从监督管理是手段,培育发展是目的，监督管理是为了更好地培育发展这个角度思考与处理现阶段单位的所有问题。中央制定的监督管理与培育发展并举的方针旨在强调二者的同等关系，无所谓孰先孰后，孰重孰轻，那种过分强调监督管理而轻视甚至忽视培育发展的想法与做法砸器实践中只会制约民办非企业单位的进一步发展及其作用的更好发挥。
2.加强政府职能部门管理队伍的建设 首先要突出管理力量的增强。管理力量的增强主要从以下两个方面着手：一是强化管理机关工作人员队伍。各地可根据实际工作发展的需要，及时向政府汇报，争取编制，进一步充实工作人员队伍。二是提高管理人员的素质。要通过参加各种长、短期培训班，组织到外地参观考察等多种形式，尽快提高其政治与业务素质，以适应快速发展的工作的需要。其次，登记管理机关必须严格按程序办事。对于民办非企业单位要求的注册、变更、注销登记等，要严格按程序办事，绝不能掺杂个人好恶，或受环境影响所左右。通过严格按程序办事，树立执法机关的良好形象及公信度。再次，坚持年度检查和平时抽查相结合。年度检查要注重实效，避免走过场现象的出现。年度检查要与平时抽查掌握的情况相结合，发现问题及时解决，绝不姑息迁就。
3.把民办非企业单位建设纳入到经济建设和社会发展大局中加以规划，研究制定民办非企业单位发展的具体方针与措施 根据市场经济体制的需要，重点培育发展教育、科技领域的民间中介组织和与人民群众生活密切相关的福利性民间组织。
4.民办非企业单位队伍培育 民办非企业单位管理的方针政策，最终要通过具体的管理人员予以落实，因此努力建设好一支高素质、专业化的民办非企业单位管理队伍是推动民办非企业单位进一步发展的重要保证。鉴于目前民办非企业单位十分缺乏专业化的工作人员和素质较高的管理队伍的状况，政府应制定相应的培育对策。譬如，建立民办非企业单位管理和服务人员的培训制度，实行持证上岗；建立评比和各机构相互交流经验的制度；建立国办事业单位与民办非企业单位的联系制度；建立专业化队伍与志愿者队伍相结合的服务机制等都是亟待解决的。
（九）加强民办非企业单位的自身建设
1.完善民办非企业单位的治理结构和责任机制 从调查情况看，民办非企业单位虽然有理事会、监事会等治理结构，但相当一部分单位的理事会、监事会等只是形同虚设。单位的重大决策基本上是由少数领导人决定，甚至由业务主管部门的领导决定；而极少数草根组织由于各种原因，更是由个别领导人独断专行，缺乏责任机制。这是目前一些民办非企业单位决策失误、贪污腐败，缺乏社会公信度、难以筹集资金的主要原因之一。因此，民办非企业单位要发展，首先需要完善治理结构，建立责任机制。也只有将其真正落到实处，才能推动民办非企业单位自身建设向着规范化的方向迈进。
2.加强自身能力建设 民办非企业单位能力建设的基本内涵是一个机构为了实现自身的远景和宗旨而应拥有的筹措和管理社会资源所需要的基本能力。主要包括：治理、创新能力、协调能力和持续发展的能力。民办非企业单位自身所拥有的能力将决定其未来到发展。只有加强自身的能力建设，民办非企业单位才能真正获得生存与发展的空间。 如何加强自身能力建设呢？可以考虑从以下几个方面来着手；一是要加强与政府部门的合作。通过合作，有效地争取政府的资源，扩大民非单位的服务领域；二是与企业建立起互动合作。民非单位与企业合作，寻求的不单是资金的支持，而且还可以从与企业合作的过程中，学习到先进的企业管理思想和经验，为民非单位的能力建设服务。也可以从企业中招聘到高层次的人员参加到志愿服务中来；三是民非单位之间的竞争与合作。通过良性竞争、双赢合作，共同利用有效和有限的资源，分享管理工作中的经验和教训，互相提供能力建设的机会。实践证明，合作是共益，恶性竞争必将导致整个公益事业的畸形发展，也不利于民办非企业单位在上海进步和经济发展中发挥其应有的作用。
3.大力提高管理人员和单位员工的自身素质 提高管理人员和单位员工的自身素质主要通过内部培训机制来实现。包括自我学习，即每一位职员坚持缺什么补什么的原则，尤其是业务培训，在适应自己工作需要的基础上，开展有针对性的业务指导和提供培训、教育机会。有条件的单位应鼓励基础较好的工作人员到国内外大学深造，如有可能，可请国内外专家开展专门课程培训或到国外民间组织去实地学习和工作，这样积累国内外的经验，无疑会极大地提高民办非企业单位人员的工作素质。
4.引入市场化机制 民间组织的非营利性，并不排除民间组织在从事社会服务活动的过程中，根据国家的规定收取合理的费用，以确保成本，略有盈余，这对于维持其生存和发展是非常必要的。如果以民间组织非营利性的特点来否定他们可以依法合理的收费，会直接扼杀民办非企业单位的生存和发展。而一旦谈到营利，不可避免地要碰到市场化机制问题。民间组织运行是否需要引入市场化机制？实践给出的答案是肯定的。其实，社会服务领域也是非营利组织开展活动的竞技场，怎样证明自己比别人做得好，就是一种竞争。民办非企业单位作为致力于社会公益服务和福利服务等公共目标的组织，与企业组织有着不同的组织目标，不以利润取向，但又同企业一样，必须进行成本核算，追求在既定条件下的产出最大化。因此民办非企业单位完全可以借鉴企业组织的运作技巧，广泛进行市场需求调查，开展各种公关活动，像企业那样尽可能有效地运用资源，不断提高组织知名度，寻求最优的管理方式等，由此获得经济效益和社会效益。限于目前民办非企业单位获取资源能力的有限，加强管理，提高效率，是民间组织存在和发展的必要条件，也是证明其自身在公共服务方面优越性、确立自己社会地位的最好方式。西方发达国家的第三部门发展历史较早，数量庞大，它们之间对有限的资源争夺非常激烈。中国民间组织的发展还处于初期，对资源、服务对象的竞争还不那么明显，但随着民间组织的快速发展，对资源、服务对象竞争的非营利市场机制也会逐步形成，其竞争程度将会越来越激烈，因此充分运用市场化运作技巧树立品牌，提高经营意识、成本意识以及风险意识对民办非企业单位的健康发展至关重要。
（十）加强舆论宣传和引导
1.加大舆论宣传力度和广度，提高社会公众的认知度 民办非企业单位作为民间组织的一种重要形式，近年来在经济和社会生活中愈来愈发挥着重要的作用。然而，我们在调查中发现，社会上相当多的一部分人并不知道民办非企业单位是什么一种组织，甚而至于听都没听说过。可想而知公众对民办非企业单位的认知度是怎样的了，我们对民办非企业单位的宣传工作做得又是何等的不够!所以在今后的工作中，我们的政府部门应通过各种新闻媒体加大对民办非企业单位的舆论宣传力度和广度，使社会上更多的人群知道民办非企业单位，了解民办非企业单位，关心民办非企业单位。对一些行为规范、作用发挥明显、社会责任和社会公益意识较强、社会影响较大的单位进行大力宣传，扩大民办非企业单位的社会影响，树立民办非企业单位的良好形象。只有大力提高社会公众的认知度，民办非企业单位的发展才具有广泛的社会基础，同时也才能加强公众和舆论的社会监督。
2.加强社会责任和公益意识的宣传 在调查中我们发现，社会责任和公益意识的缺乏和淡漠是阻碍民办非企业单位发展的一大障碍。在中国，非营利组织是一个外来语。西方非营利组织的发展有着来自文化方面的深厚积淀，包括与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神等，而中国缺少这些方面的文化背景。尤其在迅速发生的社会转型过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，市场经济发展所带来的拜金主义、利己主义甚嚣尘上，社会资本体系全面扭曲，使得非营利组织发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。社会责任和公益意识的缺失成为民办非企业单位发展的无形障碍。而社会责任和公益意识的加强，又非短时期内可以做到的，所以需要我们全社会持久不懈地进行社会责任和公益意识的教育和宣传工作。
3.加强法制观念的宣传 民办非企业单位在发展过程中存在着法制意识不强、法制观念淡薄的问题，故此必须加强法制观念的宣传。政府部门可以通过各种渠道、各种形式大力宣传国家有关民办非企业单位的规章制度等，组织民办非企业单位的相关负责人进行法制内容的学习，定期监督检查。同时加大执法检查力度，对民办非企业单位的违法活动、违法行为和非法民办非企业单位进行曝光。通过加强法制教育，为民办非企业单位的健康发展营造一个良好的法治氛围。
4.加强非营利思想的宣传 《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定：民办非企业单位是“从事非营利性社会服务活动的社会组织”，“不得从事营利性经营活动”。“非营利性”是民办非企业单位的本质特点，也是民办非企业单位必须坚持的基本理念。但调查中发现，非营利的概念以及与非营利活动有关的规则并未被社会广泛接受。有的民间组织对营利的兴趣完全压倒了提供公益服务和福利服务的兴趣，有的借用国家对非营利组织的优惠政策，为自己或本机构“渔利”。可以说,不少民办非企业单位存在明显的营利趋向，其营利性活动缺乏有效的制约。这种现象首先与机构对非营利性认识程度有关。调查中通过询问与座谈我们发现，一些民办非企业单位对“非营利”问题存在着不同的认识和做法：一是非营利就是不赢利，但也不亏损，达到收支平衡：二是非营利就是不赚钱，甚至“亏损经营”就是非营利的表现；三是非营利就是低收费，少赚钱；四是非营利是指因为你帮国家服务了那些弱势群体，国家就会提供免税待遇，这样你就成为了非营利组织，等等。这些看法反映了民间社会尚未形成非营利组织的健全理念，也提醒政府对民办非企业单位坚持非营利思想的宣传远远不够。民办非企业单位对非营利认识的模糊，带来的直接后果之一，就是降低社会公信度，加重民众疑虑，无法吸引社会团体或个人的捐助，也无法吸引社会志愿者提供志愿服务，极不利于民办非企业单位正面形象的树立。当然在我们的调查中尚未发现媒体披露的那种少数打着民办非企业单位的旗号，从事营利性的活动，严重违背非营利的准则，私分财产，甚至侵吞善款等问题。但媒体报道的有关民间福利组织的违规事件也在提醒人们，民办非企业单位如果不树立健全的非营利理念，其组织的发展必将受到严重的影响。为促进民办非企业单位的正常健康发展，全社会必须大力加强非营利理念的宣传和普及工作。在这一点上，政府的责任是首当其冲的。 （作者单位：北京市民政局） [1] 其中，社会团体150422个，民办非企业单位134069个，基金会902个。 引自民政部2005年二季度民政事业统计数据（截止到2005年6月30日），http://admin.mca.gov.cn/mztj/yuebao0506.htm。 [2] 可参看民间局赵泳：《民办非企业单位数量分析》，http://www.mca.gov.cn/artical/content/WGJ_TJFX/20031229122655.htm。 [3] 1942年英国OXFAM的诞生，被视为非营利组织出现的标志。参见若江晋等：“学び·未来·NGO”，东京，新评论，2001.4，p.33—34。 [4] NGO 研究专家，美国霍布金斯大学的 Salamon （ 1999 ）教授将 20 世纪后期全球范围的 NGO 的兴起称为一场“全球性的结社革命”。 [5] 参见齐炳文：《民间组织：管理、建设、发展》，山东大学出版社，2000，第30页。 [6] 重富真一：“アジアの国家とNGO”，东京，明石书店，2001，第17—19页。 [7] 康晓光：《NGO扶贫行为研究》，中国经济出版社，2001，第2页。 [8] 谢泗薪、张金成、踪家峰：《西方非营利组织管理理论及其借鉴意义》，《南开学报》，2002年第2期。 |
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