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中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（中办发〔2016〕46号）文件，提出“大力培育发展社区社会组织”；省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》（冀办发〔2016〕61号）文件，要求重点培育发展“城乡社区服务类社会组织”。两个文件均将培育发展社区社会组织作为改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展的第一项工作安排。
习近平总书记在所作的十九大报告中要求“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动” 。这充分突显出作为社会治理的基本单元细胞，社区社会组织在促进社区治理专业化、实现社会和谐、促成共治共享的社会治理格局形成中的重要作用，也充分说明了发展社区社会组织的重要性和迫切性。
一、社区的概念及属性
社区的概念。社区是一个社会实体。是指由居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体；社区包括一定数量的人口、一定范围的地域、一定规模的设施、一定特征的文化、一定类型的组织，具有经济、政治、文化、服务、社会管理和社会整合等功能。
社区的属性。一是基层性。社区是由社会基本细胞的人和家庭所组成，是社会管理框架中的最基层，是人们生活的第一线；二是群众性。生活在这一区域内的人民群众是它的主要内涵；三是服务性。在社区内生活着一定数量需要服务的人，如：老年人、残疾人、优抚对象、贫困人群等。这个服务不仅是物质生活的需求，而且还有精神生活的慰藉、社会管理、环境治理、秩序维护等。
二、社区工作和建设的重要性
社区工作是构建和谐社会的必然要求。在社区里，人与人之间、人与环境之间、人与社会之间、人与党和政府之间的和谐相处等，都是社区工作的内容。加强社区工作和建设，是城市经济社会发展到一定阶段的必然要求。
社区工作是巩固发展文明城区的客观需要。建设和谐社区，丰富居民的精神文化生活，倡导科学、文明、健康、和谐的生活方式和团结互助、奋发向上的新风尚，提高社区居民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，是推进社区、城区和社会文明的关键所在和客观需要。
社区工作是服务群众凝聚人心的重要途径。社区与居民联系最直接、最密切，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益是社区工作的出发点和落脚点。坚持以人为本，开展个性化、多样化和人性化服务，是不断满足人民群众日益增长的物质文化需求及凝聚人心的重要途径。
社区工作是巩固党执政基础的根本保证。社区是建设社会主义和谐社会的基础，是政府加快和改进社会管理和公共服务职能的重要载体。充分发挥社区党组织和自治组织、群众性团体、民间组织的作用，协调各方形成建设和谐社区的合力，有利于巩固城市基层政权，加强民主政治建设。
三、加强社区社会组织建设和发展
（一）社区社会组织的主要业务范围
社区社会组织，是指本社区为主的公民和其他组织自愿组成，以本社区或相邻的社区为活动范围，整合社区相关资源，为居民提供多元化需求的社会组织。社区社会组织的主要业务范围是：当好政府参谋助手，参与社区自治与管理，维护社区稳定；活跃社区文化，丰富居民精神生活，促进精神文明建设；整合社区资源， 拓展服务、就业和社区建设渠道；表达民意诉求，提高居民参与和民主意识，促进社区和谐发展；开展扶贫济困、慈善救助、扶老助残等公益活动，帮助弱势群体提升生活质量；开展邻里互助、居民融合、纠纷调解、平安创建等活动，增强社区凝聚力；开展政策咨询、项目指导、信息交流、能力培训等服务。为社区和居民提供从政府、其他社会部门所不能得到的服务，为政府提供从其它途径得不到的服务。
（二）社区社会组织建设的基本原则
1、坚持党的领导。坚决贯彻落实党的路线、方针、政策，切实发挥社会组织党组织的领导核心作用，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，保证社会组织发展的正确方向。
2、坚持自主办会。尊重社区公民、法人和其他组织的意愿，尊重社区社会组织的主体地位，以完善社会化运作为重点，促进依法治理，按章程规定开展活动。
3、坚持有序培育。根据城乡社区建设和当地发展实际需要，培育具有自身特色和竞争优势的社区组织，突出培育发展重点，优化布局结构，促进健康有序发展。
4、坚持分级负责。建立登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制，严格按照社区社会组织活动地域实施登记和备案管理，登记管理机关和街道办事处（乡镇政府）要分别对登记注册和备案的社区社会组织进行管理，不断完善分类管理、分级负责、综合监管的运行机制。
5、坚持服务为本。以社区需求为导向，以为居民服务为宗旨，以促进居民全面发展为目标，为社区提供多样化、专业化、规范化、社会化服务，切实解决社区居民最关心最直接的现实问题。
（三）推进社区社会组织建设发展的主要措施
1、政策支持促发展
——积极贯彻落实中办发〔2016〕46号文件精神。对在城乡社区开展为民服务、养老照顾、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社区社会组织，采取降低准入门槛的办法，支持鼓励发展；对符合登记条件的社区社会组织，优化服务，加快审核办理程序，并简化登记程序；对达不到登记条件的社区社会组织，按照不同规模、业务范围、成员构成和服务对象，由街道办事处（乡镇政府）实施管理，加强分类指导和业务指导。
——结合实际制定好本地区扶持政策。坚持以“党委领导、政府支持，上下合力、部门联动，社区牵头、居民参与”的工作方针，以居民需求为起点，以培育发展为重点，以登记备案为手段，确保社区社会组织的健康、有序发展。要制定培育发展和规范管理社区社会组织的政策规定，明确社区社会组织建设的工作内容、责任、步骤和目标等。
2、搭建平台促发展
——降低门槛直接登记。对在城乡社区开展为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社区社会组织，采取降低准入门槛（会员单位数量、登记注册资金等）的办法，支持鼓励发展。对符合登记条件的社区社会组织，优化服务，简化登记程序直接进行登记。
——建立联合型社区社会组织。联合型社会组织是指依法登记，在对同类别、同性质、同领域社会组织中能够发挥桥梁纽带作用和龙头地位的社会组织。在一个社区或临近社区建立相应的联合型社区社会组织，政府赋予其一定的职责。充分发挥其对同类单一体社会组织的资源整合、系列培训、政策解释、咨询服务、专题讲座、业务指导、规范管理等作用，协助政府部门加强对单一体社会组织的管理、指导和服务。
——扩展分支机构。社区社会组织可依据业务范围、会员组成特点及开展活动的需要，设立若干个从事专项业务活动的分支机构。如：社区文化分支机构、社区环境治理分支机构、社区弱势群体服务分支机构、社区治安分支机构、社区矛盾调解分支机构等。以延伸社会组织的组织体系，拓展社会组织的服务功能。
——实行备案制。对达不到登记条件，但在社区建设中能够发挥积极作用的社区社会组织，可到街道办事处（乡镇政府）进行备案，备案中明确其领导机构、业务范围、服务宗旨、活动地域、重大活动报告等事项，以便接受备案和有关管理部门的指导与管理，保证依法开展业务。
3、示范引领促发展
在社区中培育和发展一些具有示范作用的社会组织，并对其进行精心指导，充分发挥它们在整合社会资源、凝聚社会力量、完善社会服务、缓解社会矛盾、满足社会需求等优势，起到榜样示范作用，带动社区社会组织的整体发展。
4、加大扶持促发展
中办发〔2016〕46号文件明确：鼓励依托街道（乡镇）综合服务中心和城乡社区服务站等设施，建立社区社会组织综合服务平台，为社区社会组织提供组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面的支持。政府可采取购买服务、设立项目资金、补贴活动经费等措施，加大对社区社会组织的扶持力度。有条件的地方可探索建立社区社会组织孵化机制，建设孵化基地，设立孵化培训资金等。
5、强化自律促发展
社区社会组织要加强自律管理，按照国家有关法律法规及本会章程规定，建立健全会议、学习、人事、财务、印章、档案、重大事项报告、监督和民主决策等制度，切实做到以制度管会、以制度管事、以制度管人；要加强自律与诚信建设，以自律练内功、以诚信塑造形象，形成自我管理、监督、教育和发展的机制。
6、强化服务促发展
社区社会组织应确立“居民需求什么就做什么”的理念，积极从事减贫济困、防灾救灾、安老抚幼、扶弱助孤、助学助医等公益活动，对困难群体、弱势群体给予救助和帮助；主动参与兴办教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、环境保护等社会事业等。用有效服务赢得政府、社会和群众的支持，做到有为有位。
7、参政议事促发展
党委政府在处理涉及居民切身利益的公共事务、公益事业，民意诉求、实际困难和矛盾纠纷等事务中，应广泛征求和听取社区社会组织的意见和建议；鼓励社区社会组织开展邻里互助、居民融入、纠纷调解、表达民意、政策咨询、平安创建等活动，形成基层党组织、居（村）民委员会和社区社会组织良性互动。
8、加大宣传促发展
充分利用各种新闻媒体，广泛宣传社区社会组织在发展社区公益、提供社区服务、满足居民需求、创建文明城市、构建和谐社会等方面的重要作用，营造培育发展的良好氛围，促进社区社会组织快速健康发展。
四、当前社区社会组织建设与管理存在的主要问题
（一）培养发展体制尚不完善
社区社会组织是个新事物。目前街道办事处（乡镇政府）与加强社区社会组织建设的形势和要求不适应，主要是：职责不明确，工作难到位；一些领导干部对社区社会组织工作重视程度不高，创新意识不强，新思路新方法不多，抓实建强的措施不得力；社区社会组织建设发展的体制和机制尚需进一步完善。
（二）职能和作用发挥尚不全面
由于长期以来，与社区有关的工作大多被纳入了政府的工作范畴，致使社区社会组织发育空间狭小，作用难发挥，限制了发展；相当一部分社区社会组织自主性不强，群众代表性不够；部分社区社会组织行为不规范，自律和活力不足，社会公信度不高；一些社区社会组织服务社会的功能不强。
（三）支持政策和管理尚不到位
政府及相关部门（街道办事处）等对培育发展社区社会组织在购买服务、职能转移和优惠政策支持方面尚不到位，在推进社区社会组织有计划、有重点、健康有序地发展上研究不够；对社区社会组织监管与服务的有效性体现不充分，一些社区社会组织未按规定进行注册登记和备案，还有些社区“草根组织” 处无管理状况。
（四）自身建设尚不强大
一是缺乏稳定的资金来源。部分社区社会组织经费来源单一，缺乏稳定的收入渠道；二是高素质专业人才匮乏。部分社区社会组织对优秀人才缺乏吸引力和凝聚力，部分管理人员和从业人员素质水平偏低，影响了作用发挥；三是缺乏良好的内部治理结构。一些社区社会组织没有健全以章程为核心的自律与规范机制，背离了办会宗旨，服务意识不够强。
五、多措并举加强社区社会组织的管理
（一）加强党和政府管理责任
党和政府要重视对社区社会组织的管理工作，把社区社会组织的建设与管理列入日常议事日程，制定管理目标和措施，分工负责，责任到人，抓落实，抓到位，抓出成效。
（二）加强登记管理机关的主体管理责任
把对社区社会组织的登记、年检、评比等作为管理的抓手，加强对社区社会组织负责人、活动范围、活动场地、活动经费等进行管理，保证其依法健康有序发展。
（三）加强业务主管单位指导和管理责任
业务主管单位要把社区社会组织的管理摆到重要位置，建立专门机构切实负起对所管社区社会组织业务指导和管理的职责，积极配合支持登记管理机关工作，目标相一致，工作上形成合力。
（四）加强街道乡镇的管理责任
中办发〔2016〕46号文件指出：对达不到登记条件的社区社会组织，按照不同规模、业务范围、成员构成和服务对象，由街道办事处（乡镇政府）实施管理，加强分类指导和业务指导。街道办事处（乡镇政府）对备案的社区社会组织领导机构、业务范围、服务宗旨、活动区域、诚信建设、党组织建设、重大事项或重大活动报告等，适时进行备案。指导社区社会组织依法开展活动，并对备案的社区社会组织履行监管的主体责任。
（五）加强依法自我管理的责任
一是社区社会组织要依据法律、法规制定内部管理的各项规章制度，依法依办事；二是要不断推动社区社会组织内部建立健全民主选举、决策、管理、监督和自律等机制；三是建立报告制度，重大活动、境外交流及接受境外捐款等活动，应事先向登记管理机关或备案部门报告，并按有关规定报批。
（六）加强人才队伍建设促管理
引导更多的社会优秀人才和有专业技能人员到社区社会组织工作或兼职；制定人才教育培训规划，建立社区社会组织人才培养基地，探索建立培训专项基金，根据社区社会组织不同类型和特点，采取个人自学、远程教育、办班培训、委托培训、出国考察等形式，不断提高他们的综合素质和履职能力；逐渐推行秘书长聘任和培训合格上岗制度，积极动员和利用志愿人才，推动人才队伍专业化、职业化；建立激励机制，建立对社区社会组织从业人员业绩考核制度，努力营造“人尽其才，才尽其用”的良好环境。
（七）加强党建工作促管理
加强社区社会组织党组织建设，扩大社会组织党组织建设的覆盖面，符合建立党组织条件的社会组织必须建立党组织，不具备条件的可采取联建、合建和指派党员骨干参与等多种形式，组织党员开展党的活动；建立党组织，可以本系统内垂直建立，也可以本行业内横向建立，保证社会组织中的党组织主导社会组织重大决策作用得到贯彻落实，把握社会组织的发展方向；积极推行社会组织负责人兼任社会组织党组织负责人的做法，培育党员秘书长；积极培养和发展社会组织中遵纪守法、政治觉悟高、思想品质好、敬岗爱业的同志加入到党组织。
（八）推进诚信建设和评估工作促管理
制定社区社会组织行为规范，加强社区社会组织自律，提高社区社会组织的诚信意识和公信力；推行社区社会组织服务承诺和信息公开制度，完善社区社会组织自律监督体系和评估指标体系，把社区社会组织诚信建设作为评估工作的重要内容，发挥评估的导向、激励和约束作用。
（九）加强社会和媒体监督促管理
社区社会组织应公开向社会和服务对象承诺，重大活动、重大事项要向社会公布，自觉接受社会和媒体监督，要虚心接受社会和媒体提出的意见和建议；社会和媒体应主动参与对社区社会组织的监督和管理，正确引导和宣传社区社会组织的行为规范，配合登记管理机关、业务主管单位、备案部门及有关管理部门共同加强社区社会组织管理工作。
（作者系河北省社会组织促进会会长）
