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社会组织扶贫理论探索之一
社会组织在脱贫攻坚战中要充分发挥自身的优势和作用
陶仁田
贫困问题被联合国列为二十一世纪社会发展问题的三大主题之首。消除贫困一直是联合国等国际组织近年讨论的重要议题。为此，第四十届联合国大会确定每年的10月17日为世界消除贫困日，旨在引起国际社会对贫困问题的重视，宣传和促进全世界消除贫困的工作，动员各国采取具体的扶贫行动。
我国党和国家十分重视脱贫工作，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把脱贫致富工作摆到全国工作的重要战略位置，精准谋划、全党发力、全国发力、常抓不懈。中共中央、国务院先后制定了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》、国务院关于印发《“十三五”脱贫攻坚规划的通知》、中办国办印发《关于加大脱贫攻坚战力度支持革命老区开发建设的指导意见》、《脱贫攻坚责任制实施办法》等一系列重要文件。习近平总书记早在2016年7月20日，在宁夏回族自治区召开的东西部扶贫协作座谈会上强调：“扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段，所面对的多数是贫中之贫、困中之困，需要以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措抓工作。”
面对艰巨繁重的脱贫攻坚任务，社会组织作为我国社会主义现代化建设的重要力量，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局的重要组成部分，一是要充分认识脱贫攻坚战的重要性，和积极响应党和国家号召，主动投身到脱贫攻坚战之中；二是要找准导致贫困的原因，实施精准扶贫；三是要明确党和国家精准脱贫的主要内容和措施，与党和国家精准脱贫行动合拍；四是紧紧把握自身优势，高效参与精准脱贫；五是发挥社会组织职能，以实际行动打赢脱贫攻坚战。下面就五个问题进行浅谈。
一、 脱贫的重要性
根据国家统计局公布，截止2018年2月24日，我国贫困人口4000多万，今年准备再脱贫1000万。河北省366万，河北省贫困发生率4.4%。脱贫致富奔小康，是全国人民的共同愿望，在实现中华民族腾飞的中国梦进程中具有十分重要意义。
（一）脱贫是社会主义的本质要求
社会主义的本质要求是解放生产力，发展生产力，消除贫困，消除两极分化，最终实现共同富裕和社会和谐。邓小平同志于1988年5月25日在《思想更解放一些，改革的步子更快一些》一文中指出：“坚持社会主义的发展方向，就要肯定社会主义的根本任务是发展生产力，逐步摆脱贫穷，使国家富强起来，使人民生活得到改善。社会主义的特点不是穷，而是富，但这种富是人民共同富裕。社会主义财富属于人民，社会主义的致富是全民共同致富。习近平总书记也强调：“坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。在全面建成小康社会决胜阶段，让13亿多人民一个都不能掉队”。我们发展生产力，创造财富，就是要提高全国人民的物质生活水平和精神生活水平。只要还有吃不上饭、穿不上衣、看不起病、上不起学的贫困现象存在，距离社会主义的本质要求就有差距，实现社会主义目标就有差距，社会主义的任务就没有完成。
（二）脱贫是共享改革开放成果的必然要求
党的十八届五中全会指出：“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。”人民群众对改革成果的共享，就是对社会发展的参与和“分红”。这是民众的利益所在，也是权利所在。必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。习近平总书记指出：“要坚持经济发展以保障和改善民生为出发点和落脚点，采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，实实在在帮群众解难题、为群众增福祉、让群众享公平”。就目前而言，改革开放的成果并没有普惠的每一个人，改革开放的红利并非人人享受到，少数人仍然处于贫困状态，应下大力抓好脱贫工作，让更多的人享受改革开放的成果。
（三）脱贫是构建和谐社会的必然要求
习近平总书记曾经指出：“为民办实事是构建和谐社会的内在要求，是解决民生问题的重要途径，是党和政府工作的根本任务”。满足人民的需要，实现人民的愿望，维护人民的利益，真心实意地为人民办实事，是各级党委、政府工作的出发点和落脚点。从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，建立和完善为民办实事长效机制，是解决民生问题、推进和谐社会建设具有重要意义。天下之治乱，不在一姓之兴亡，而在万民之忧乐。脱贫致富消除贫困是保持稳定，构建社会主义和谐社会的重要前提。贫穷是社会不稳定的重要因素，众多犯罪因素源于贫困，只有消除贫困，人人丰衣足食，安居乐业，社会才能趋于稳定、和谐。解决了分配不公问题，解决了贫困问题，解决了民生问题，人人都有美好生活，社会和谐才能得以实现。
（四）脱贫是我党历史使命的必然要求
我党从一成立就把全心全意为人民服务作为自己的唯一宗旨，人民对美好生活的向往和实现中华民族的伟大复兴是我党的奋斗目标，是我党的历史使命。习近平总书记指出，“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是我们党的重要使命”。当前，在脱贫攻坚的决战决胜阶段，我们共产党人要继续脚踏实地、真抓实干，砥砺前行，肩负带领贫困群众脱贫致富的职责。面对决战决胜阶段的急难险重任务，就更应该迎难而上，冲在一线。脱贫攻坚每一条战线上的每一名党员、每一个干部都要自觉加压担子、加足马力去实现这一“事关全面建成小康社会、事关增进人民福祉、事关巩固党的执政基础、事关国家长治久安”的伟大工程，用共产党人强烈的使命担当撑起脱贫攻坚的一片天。正因为始终坚持把实现中华民族伟大复兴作为历史使命，我们党才能团结和带领全国人民共同奋斗，取得革命、建设、改革的伟大胜利。
（五）脱贫是巩固我党执政根基的必然要求
毛泽东主席曾经指出：“人民只有人民才是创造历史的动力”。水能载舟，也能覆舟。我党之所以能够夺取政权建立新中国成为执政党，靠的是人民的拥护、靠的是人民的支持，政权是人民给的，人民是我党执政的根基。今天人民能够继续拥护我党，继续跟党走，是因为我党始终把人民的利益放在首位，人民的利益高于一切。事为民所做、权为民所用、利为民所谋、怀爱民之心，恪守为民之责，多办利民之事，善谋富民之策，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，是我党一贯执政理念。
（六）脱贫是实现伟大复兴中国梦的必然要求
习近平总书记指出：中国梦归根到底是人民的梦。在新的历史时期，中国梦的本质是国家富强、民族振兴、人民幸福。在漫长的历史进程中，中国人民依靠自己的勤劳、勇敢、智慧，开创了各民族和睦共处的美好家园，培育了历久弥新的优秀文化。我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。当前我国全民上下正在举全国之力决战决胜脱贫攻坚，任重而道远。贫困人口的存在，谈不上全面小康，贫困人口的存在更谈不上中国民族的伟大复兴。全面完成脱贫攻坚任务事关全局，农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困既是全面实现小康社会宏伟目标的主要内容，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分。
二、造成贫困的主要原因
（一）自然条件性的贫困。对城乡居民而言，自然环境及相应条件的好坏，亦是制约其收入与生活水平的重要因素。我国农村地区幅员辽阔，一些偏僻山区，可用资源匮乏，且与外界的交通和联系十分困难。生活在这些地方的农民，主要依靠当地有限的自然资源从事农业生产。据统计，全国每年遭受各种自然灾害袭击的人数为2亿多人，无论采取多么有效的救灾措施，都会有一部分人口因灾陷入困境，即使按1％的灾民生活困难计，每年也有200多万人因天灾陷入贫困。因此，自然条件不是轻易可以改变的，天灾更是无法避免，它们使贫者愈贫、脱贫者返贫，甚至使一部分生活水平较高的人口陷入贫困境地，这都是中国贫困问题的长期存在原因。此类贫困问题的形成机制主要有两个方面因素的作用：一是生存与生活的自然条件的不利影响，资源难以满足基本生活需要；二是难以获得有效的社会支持。两种因素的影响有相关关系且共同起作用，使得贫困人群既难以从居住生活的环境中，也难以从社会中得到有效的生产和生活资源。因此，在这些自然条件较为恶劣的农村地区，生产和生活的脆弱性非常大，生存和生活在这种自然条件的人们容易陷入贫困的境地。
（二）生态环境性的贫困。在一些农村贫困地区，贫困问题的产生与区域性生态环境的恶化以及为保护生态而实施的保护政策相关。由于传统农业对自然资源有较大程度的依赖，农户的收入和生活水平的提高，与他们所处的生态环境密切关联。随着人类的过度开发及气候变化等因素的影响，一些地区的生态环境处在不断恶化的危机状态，如一些地区出现的荒漠化、盐碱化、水土流失严重、地下水位下降等，直接削弱了当地农民的生产和生活基础，由此产生了一批农村贫困人群。
此外，随着国家加大环境保护的力度，在一些农村地区推进了退耕还林、退牧还草以及生态环境保护区建设等政策，这些政策在短期内会让一部分农牧户的农业生产规模降低，收入因此减少，而相应的补偿措施不足以改变生产和生活的困境，由此也产生了一些农村贫困人口。
（三）不均衡发展性的贫困。生态环境的变化可能导致贫困人口的产生，社会经济环境的变迁也可能导致贫困人口的产生。在社会经济快速转型与发展的过程中，发展机会在区域、社会群体之间的配置难免存在不均衡的问题，获得较少发展机会的区域和社会群体，实际上也就陷入欠发展的贫困境地。与发展不均衡相关的贫困问题的形成机制主要是发展机会配置的不均衡，其中主要是人的发展问题。在社会经济发展水平不断提高的过程中，不同区域、不同群体、不同阶层的人的发展机会也需要得到相对均衡的增长，这样才能避免与发展不均衡相关的贫困问题。
（四）社会经济结构性的贫困。我国贫困人群和贫困问题主要集中在农村地区，这与社会经济结构性因素的影响有密切关系。所谓结构性因素，指的是与社会结构和经济结构相连的因素，结构性贫困在一定意义上是由社会经济结构性要素决定的贫困问题。
在市场化、城镇化、现代化的大背景下，以传统农业生产为主的农户，难以获得理想的市场机会、分享城镇发展的成果。一旦农业面临自然和市场的冲击，他们就容易陷入贫困境地。所以，农村结构性贫困的形成机制就是传统小农生产在市场经济大势中的劣势地位和脆弱性。
（五）特殊个体性的贫困。一方面，从家庭结构来看，单亲家庭，有残疾人、重疾患者、无养老金保障的老年人家庭，往往经济负担较重，容易陷入贫困；另一方面，从个人因素来看，孤寡老人和孤儿，残疾人，重症患者，受教育程度低者，或因无依无靠或因无工作收入或因收入极低，通常是贫困人口的基本成员。如果说结构性贫困问题是片区的、局部性的问题，特殊个体性贫困则是偶发的、个体性的问题。在任何社会系统中，都会存在个体性的差异问题，有些个体因为各种特殊原因，生活陷入贫困状态，如家庭缺乏劳动力、疾病、突然变故等特殊情况。特殊贫困问题不仅存在于农村地区，在城镇也会存在。特殊贫困的形成机制是由各种偶发的、特殊的困难造成的。
（六）失业和分配性的原因。
一是劳动者失业。劳动者在就业竞争中失败而被迫失业，意味着丧失了收入来源，失业者及其家庭可能因此而陷入生活困境。可见，政府对城镇贫困群体的救助重点正在发生重大转变，即由传统的救济对象转移到失业、下岗职工家庭。值得指出的是，导致就业失败的原因并非只是失败者自身素质低，也有的是人际关系不良，有的是整个经济不景气导致裁员，有的则是受国家产业政策影响，有的是因企业经营的失败（如破产、被兼并）等。因此，国家的反贫困政策应当充分考虑城镇贫困人口群体的这种变化，将就业政策的调整纳入反贫困对策中，尽可能多地提供就业机会将成为城镇最好的反贫困措施。二是收入分配对贫困问题的影响。主要表现在行业分配不公与分配要素发生变化两个方面。行业分配不公既体现在工资收入上，也体现在工资外收入上，有的行业不仅工资收入高，而且工资外补贴也高。有的行业不仅工资收入低，而且工资外补贴根本就没有，导致部分职工及其家庭成员沦为低收入阶层，生活陷入贫困境地。同时，财产所有权或资本、技术等作为新的要素进入分配领域，必然进一步拉大居民的收入差距，虽然资本与技术作为进入分配领域是时代要求和竞争、发展的需要，但一定时期内创造的财富总是一定的，拥有资本与技术者由此而出现收入急剧扩张效应，而只能凭劳动赚取收入者所分享的份额自然减少，贫富差距的扩大化将直接影响着未来中国贫困问题的基本走势。
三、精准脱贫的主要目标和方式
（一）精准脱贫的主要目标：
2015年11月29日中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确到2020年实现打赢脱贫攻坚战目标：“两不愁、三保障”：稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。要实现或达到目标，习近平总书记2015年11月在中央扶贫开发工作会议上提出了“六个精准”“五个一批”“六个精准是：扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。五个一批是：发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。
（二）精准脱贫的主要方式
中共中央 国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出了八种脱贫方式。
1、发展特色产业脱贫。制定贫困地区特色产业发展规划。出台专项政策，统筹使用涉农资金，重点支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业等。实施贫困村“一村一品”产业推进行动，扶持建设一批贫困人口参与度高的特色农业基地。加强贫困地区农民合作社和龙头企业培育，发挥其对贫困人口的组织和带动作用，强化其与贫困户的利益联结机制。支持贫困地区发展农产品加工业，加快一二三产业融合发展，让贫困户更多分享农业全产业链和价值链增值收益。加大对贫困地区农产品品牌推介营销支持力度。依托贫困地区特有的自然人文资源，深入实施乡村旅游扶贫工程。科学合理有序开发贫困地区水电、煤炭、油气等资源，调整完善资源开发收益分配政策。探索水电利益共享机制，将从发电中提取的资金优先用于水库移民和库区后续发展。引导中央企业、民营企业分别设立贫困地区产业投资基金，采取市场化运作方式，主要用于吸引企业到贫困地区从事资源开发、产业园区建设、新型城镇化发展等。
2、引导劳务输出脱贫。加大劳务输出培训投入，统筹使用各类培训资源，以就业为导向，提高培训的针对性和有效性。加大职业技能提升计划和贫困户教育培训工程实施力度，引导企业扶贫与职业教育相结合，鼓励职业院校和技工学校招收贫困家庭子女，确保贫困家庭劳动力至少掌握一门致富技能，实现靠技能脱贫。进一步加大就业专项资金向贫困地区转移支付力度。支持贫困地区建设县乡基层劳动就业和社会保障服务平台，引导和支持用人企业在贫困地区建立劳务培训基地，开展好订单定向培训，建立和完善输出地与输入地劳务对接机制。鼓励地方对跨省务工的农村贫困人口给予交通补助。大力支持家政服务、物流配送、养老服务等产业发展，拓展贫困地区劳动力外出就业空间。加大对贫困地区农民工返乡创业政策扶持力度。对在城镇工作生活一年以上的农村贫困人口，输入地政府要承担相应的帮扶责任，并优先提供基本公共服务，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农村贫困人口有序实现市民化。
3、实施易地搬迁脱贫。对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，加快实施易地扶贫搬迁工程。坚持群众自愿、积极稳妥的原则，因地制宜选择搬迁安置方式，合理确定住房建设标准，完善搬迁后续扶持政策，确保搬迁对象有业可就、稳定脱贫，做到搬得出、稳得住、能致富。要紧密结合推进新型城镇化，编制实施易地扶贫搬迁规划，支持有条件的地方依托小城镇、工业园区安置搬迁群众，帮助其尽快实现转移就业，享有与当地群众同等的基本公共服务。加大中央预算内投资和地方各级政府投入力度，创新投融资机制，拓宽资金来源渠道，提高补助标准。积极整合交通建设、农田水利、土地整治、地质灾害防治、林业生态等支农资金和社会资金，支持安置区配套公共设施建设和迁出区生态修复。利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。为符合条件的搬迁户提供建房、生产、创业贴息贷款支持。支持搬迁安置点发展物业经济，增加搬迁户财产性收入。探索利用农民进城落户后自愿有偿退出的农村空置房屋和土地安置易地搬迁农户。
4、结合生态保护脱贫。国家实施的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程，在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜，提高贫困人口参与度和受益水平。加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付。结合建立国家公园体制，创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员。合理调整贫困地区基本农田保有指标，加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度。开展贫困地区生态综合补偿试点，健全公益林补偿标准动态调整机制，完善草原生态保护补助奖励政策，推动地区间建立横向生态补偿制度。
5、着力加强教育脱贫。加快实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递。国家教育经费向贫困地区、基础教育倾斜。健全学前教育资助制度，帮助农村贫困家庭幼儿接受学前教育。稳步推进贫困地区农村义务教育阶段学生营养改善计划。加大对乡村教师队伍建设的支持力度，特岗计划、国培计划向贫困地区基层倾斜，为贫困地区乡村学校定向培养留得下、稳得住的一专多能教师，制定符合基层实际的教师招聘引进办法，建立省级统筹乡村教师补充机制，推动城乡教师合理流动和对口支援。全面落实连片特困地区乡村教师生活补助政策，建立乡村教师荣誉制度。合理布局贫困地区农村中小学校，改善基本办学条件，加快标准化建设，加强寄宿制学校建设，提高义务教育巩固率。普及高中阶段教育，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费、中等职业教育免除学杂费，让未升入普通高中的初中毕业生都能接受中等职业教育。加强有专业特色并适应市场需求的中等职业学校建设，提高中等职业教育国家助学金资助标准。努力办好贫困地区特殊教育和远程教育。建立保障农村和贫困地区学生上重点高校的长效机制，加大对贫困家庭大学生的救助力度。对贫困家庭离校未就业的高校毕业生提供就业支持。实施教育扶贫结对帮扶行动计划。
6、开展医疗保险和医疗救助脱贫。实施健康扶贫工程，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务，努力防止因病致贫、因病返贫。对贫困人口参加新型农村合作医疗个人缴费部分由财政给予补贴。新型农村合作医疗和大病保险制度对贫困人口实行政策倾斜，门诊统筹率先覆盖所有贫困地区，降低贫困人口大病费用实际支出，对新型农村合作医疗和大病保险支付后自负费用仍有困难的，加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度，将贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围，使贫困人口大病医治得到有效保障。加大农村贫困残疾人康复服务和医疗救助力度，扩大纳入基本医疗保险范围的残疾人医疗康复项目。建立贫困人口健康卡。对贫困人口大病实行分类救治和先诊疗后付费的结算机制。建立全国三级医院（含军队和武警部队医院）与连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县县级医院稳定持续的一对一帮扶关系。完成贫困地区县乡村三级医疗卫生服务网络标准化建设，积极促进远程医疗诊治和保健咨询服务向贫困地区延伸。为贫困地区县乡医疗卫生机构订单定向免费培养医学类本专科学生，支持贫困地区实施全科医生和专科医生特设岗位计划，制定符合基层实际的人才招聘引进办法。支持和引导符合条件的贫困地区乡村医生按规定参加城镇职工基本养老保险。采取针对性措施，加强贫困地区传染病、地方病、慢性病等防治工作。全面实施贫困地区儿童营养改善、新生儿疾病免费筛查、妇女“两癌”免费筛查、孕前优生健康免费检查等重大公共卫生项目。加强贫困地区计划生育服务管理工作。
7、实行农村最低生活保障制度兜底脱贫。完善农村最低生活保障制度，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。加大农村低保省级统筹力度，低保标准较低的地区要逐步达到国家扶贫标准。尽快制定农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案。进一步加强农村低保申请家庭经济状况核查工作，将所有符合条件的贫困家庭纳入低保范围，做到应保尽保。加大临时救助制度在贫困地区落实力度。提高农村特困人员供养水平，改善供养条件。抓紧建立农村低保和扶贫开发的数据互通、资源共享信息平台，实现动态监测管理、工作机制有效衔接。加快完善城乡居民基本养老保险制度，适时提高基础养老金标准，引导农村贫困人口积极参保续保，逐步提高保障水平。有条件、有需求地区可以实施“以粮济贫”。
8、探索资产收益扶贫。在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户。资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。要强化监督管理，明确资产运营方对财政资金形成资产的保值增值责任，建立健全收益分配机制，确保资产收益及时回馈持股贫困户。支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式，带动贫困户增收。贫困地区水电、矿产等资源开发，赋予土地被占用的村集体股权，让贫困人口分享资源开发收益。
（作者：河北省社会组织促进会会长）